zondag 14 september 2025

Hoe minister Yesilgöz in 2022 KPMG inschakelde en interne juristen omzeild werden in de crisis rond Ter Apel

Hoe minister Yesilgöz in 2022 KPMG inschakelde en interne juristen omzeild werden in de crisis rond Ter Apel

Asiel Toen Dilan Yesilgöz en Eric van der Burg als minister en staatssecretaris van Justitie moesten beslissen over de crisis in Ter Apel, huurden ze adviesbureau KPMG in om zonder taboes asielmaatregelen te inventariseren: van enkelbanden tot ‘Samos op Schiermonnikoog’.

Als midden augustus 2022 de opvangcrisis in aanmeldcentrum Ter Apel tot een nieuw dieptepunt komt – vrijwilligers brengen tentjes naar vluchtelingen die in het gras slapen, de tv toont beelden van vechtpartijen voor de poort – heeft Dilan Yesilgöz, op dat moment minister van Justitie en Veiligheid van de VVD, er genoeg van.

De opvangcrisis in Ter Apel is vol in het nieuws en vraagt om snel handelen. Ze wil geen suggesties en bespiegelingen van haar ambtenaren vol mitsen en maren. Dit keer wil ze van haar staf „een strak verhaal”, dat gaat over „wat er wél kan”, mailt een medewerker van de Directie Wetgeving en Juridische Zaken (DWJZ) op 19 augustus naar zijn directe collega’s. Iedereen op het departement „moet aan de bak”, ook zij.

De afdeling DWJZ, die de kwaliteit van wet- en regelgeving moet bewaken, is het juridische geweten van de Nederlandse overheid. Van langlopende wetgevingstrajecten tot proefballonnen van ministers – allemaal moeten die langs de zware directie van het ministerie van Justitie en Veiligheid, waar zo’n honderd ambtenaren advies geven over de juridische kwaliteit en houdbaarheid van de voorstellen.

Maar in het gevoeligste dossier van dat moment, de opvangcrisis, raadplegen Yesilgöz en haar partijgenoot staatssecretaris Asiel en Migratie Eric van der Burg hun eigen stafafdeling niet, blijkt uit zo’n zevenhonderd pagina’s aan interne documenten van het justitie-ministerie die NRC verkreeg met een beroep op de Wet Open Overheid (WOO).

Aanmeldcentrum in Ter Apel, waar veel mensen buiten slapen, 23 augustus 2022. 

FOTO KEES VAN DER VEEN

Dat wordt een week later duidelijk, als het kabinet na de ministerraad van 26 augustus een pakket acute maatregelen afkondigt. Die zet Van der Burg in een Kamerbrief onder elkaar: defensie gaat extra slaapplekken regelen, de beslistermijn voor asielaanvragen wordt met negen maanden verlengd en ‘nareis’ wordt ingeperkt: statushouders mogen pas hun familie laten overkomen als ze een huis hebben. De juristen bij DWJZ zijn overdonderd. „We zijn op geen enkele manier betrokken geweest bij de totstandkoming van deze brief”, mailt een van hen de dag daarna aan de naaste collega’s. De medewerker ziet al van ver aankomen dat veel aankondigde ingrepen gaan sneuvelen in de rechtszaal. Over de nareismaatregel is de ambtenaar kort: „Antwoord: kan niet”.

Een paar dagen later zetten de ambtenaren hun bezwaren in een formele memo aan Yesilgöz op papier. De toon is chagrijnig. DWJZ „is niet betrokken geweest bij de voorbereiding en vormgeving van deze brief en is niet in de gelegenheid geweest hierover te adviseren”, staat erin. De afgekondigde maatregelen halen de juridische lat niet. De verlenging van de beslistermijn is „kwetsbaar”, de nareismaatregel „juridisch niet te rechtvaardigen.” Maar het is te laat, het pakket is al aangekondigd.

Een interne memo van ambtenaren met kritiek wordt vervangen door een „schone versie” met neutrale bewoordingen

Weggepoetst

In de dagen erna uiten asieladvocaten en Kamerleden felle kritiek op de maatregelen, die juridisch onhoudbaar zouden zijn. Snel wordt de interne memo gekuist – wie de opdracht geeft is onbekend. De zinsnede dat DWJZ is overgeslagen verdwijnt. Er komt een nieuwe, „schone versie” waarin in neutrale bewoordingen staat dat de afdeling DWJZ „kennis heeft genomen” van de asielplannen.

De nieuwe versie gaat naar Yesilgöz, maar is haar niet kuis genoeg. Ze krabbelt in de kantlijn: „Ik heb de hele zomer om meekijken door DWJZ gevraagd.”

Het chagrijn loopt verder op als staatssecretaris Eric van der Burg in de Tweede Kamer zwijgt over de ernstige bezwaren van de ambtenaren van DWJZ tegen de noodmaatregelen. In telefoongesprekken worden scherpe vragen gesteld, blijkt uit de stukken. Waarom heeft Van der Burg het in de Kamer slechts over onzekerheden en noemt hij niet het „stoplichtdocument” waarin „het licht voor de nareismaatregel op rood stond”? Was het parlement wel goed geïnformeerd?

Als Yesilgöz, Van der Burg en de betrokken directeur-generaal vijf dagen later bij elkaar komen, zegt de topambtenaar het nog eens tegen zijn bewindspersonen: „Er was een stoplichtdocument.”

Ook minister van rechtsbescherming Franc Weerwind (D66) roert zich. De juridische kwaliteit van wetsvoorstellen is in het bewindspersonenoverleg „een terugkerend thema, waar Franc vanuit zijn rol als minister van rechtsbescherming goed antwoord op wil kunnen geven,” staat in de documenten. Voor Weerwind is het duidelijk wie daar het best over kan oordelen. Hij hecht meer waarde aan het „objectieve en afstandelijke” oordeel van DWJZ dan dat van het Directoraat-Generaal Migratie, de „beleidsdirectie die er ook voor aan de lat stond”.

De drukte bij het aanmeldcentrum voor asiel in Ter Apel, augustus 2022. 

FOTO KEES VAN DER VEEN

Geen taboes

Het noodpakket was haastwerk. Het kabinet weet dat er veel meer nodig is dan een stoplap om te zorgen dat er straks niet weer mensen in het gras liggen. Vandaar dat Rutte ook een „fundamentele heroriëntatie” op het hele asielbeleid heeft aangekondigd. Het „eigen huis moet op orde”.

Het Directoraat-Generaal Migratie, een onderdeel van het justitiedepartement dat valt onder Van der Burg, moet daarvoor ideeën aanleveren. Daarbij wordt de hulp ingeroepen van een club die niet de hele tijd juridische of praktische bezwaren opwerpt. Een club die praat in termen van wat wél kan en die volgens de eigen website „concrete acties” en „werkelijke oplossingen” biedt wanneer er „moeilijke en conflicterende keuzes” voorliggen: KPMG.

Twee zwaargewichten van het advieskantoor – de een is ‘lead partner Defensie’, de ander een financieel specialist die zich thuis voelt in ‘complexe politiek gevoelige omgevingen’ – worden half november 2022 ingevlogen voor een spoedklus. Dat heet ‘project uitwerking Instroombeperkende maatregelen asiel’. De consultants moeten de justitieambtenaren helpen met het opstellen van een longlist van maatregelen om de asielstroom in te perken.

Ze moeten „actielijnen uitzetten”, ideeën „op verdiepende wijze” toetsen, stuurgroepbijeenkomsten en werksessies organiseren en zogeheten challenge-tafels opzetten, waar de plannen kritisch besproken worden.

De KPMG’ers maken een spreadsheet vol vrolijke kleurtjes, die zich in korte tijd vult met 164 ideeën. Taboes bestaan niet om het verblijf van asielzoekers in Nederland minder aantrekkelijk te maken. Dat kan, noteert KPMG, bijvoorbeeld door het „intensiveren van de vreemdelingenbewaring”, het „minimaliseren van de dekking van medische verstrekkingen”, het inperken van recreatie en onderwijs, elektronisch toezicht met enkelbanden, gezichtsherkenning en het concentreren van problematische asielzoekers op één overzichtelijke plek met weinig bewegingsruimte, naar voorbeeld van een zwaar bewaakt detentiecentrum in Griekenland. Werktitel: ‘Samos op Schiermonnikoog’.

De consultants inventariseren ook de mogelijkheden om de vesting-Nederland te versterken. In de Excel-sheet staat het uitroepen van een ‘mini-Schengen’ van omringende Europese landen met grenscontroles, het „inzetten op fysieke grensinfrastructuur” zoals een „hekwerk”, de „inzet van drones en big data” tijdens grenscontroles, het legaliseren van pushbacks en het ondersteunen van een „multipurpose centrum in Niger” om West-Afrikaanse asielzoekers af te schrikken.

De 24 „meest haalbare” plannen belanden op een shortlist. Die worden door KPMG voorzien van handige gekleurde cirkeltjes, die de risico’s, uitvoerbaarheid en financiële, politieke en juridische obstakels indiceren.

De toon van het concept-rapport dat op 9 december 2022 naar Van der Burg wordt gestuurd, is optimistisch. Flink wat ideeën zijn volgens KPMG ‘haalbaar’, vrijwel niets is ‘onhaalbaar’ en het gros van de plannen bevindt zich in de veilige middencategorie van ‘mogelijk haalbaar’.

Voorstellen van KPMG met „behoorlijke haken en ogen” worden als ‘haalbaar’ ingeschaald, ook al is de verwachting dat die geen stand houden bij de rechter, aldus een interne mail van een ambtenaar van het ministerie

Flexibiliteit

Bij DWJZ leven bezwaren tegen de inventarisatie van KPMG, blijkt na het Woo-verzoek. Die gaan met name over de manier waarop de juridische haalbaarheid is beoordeeld. Dat is „niet overal consistent” gebeurd, mailt een van de juristen na lezing van de waslijst aan plannen. Voorstellen met „behoorlijke haken en ogen” worden als ‘haalbaar’ ingeschaald, ook al is de verwachting dat die geen stand houden bij de rechter.

KPMG is vooral blij met het eindresultaat. „Hartelijk bedankt voor de inbreng en de flexibiliteit de afgelopen weken!”, mailt een van de consultants namens ‘het projectteam’ het ministerie rond.

Toenmalig minister Dilan Yesilgöz en staatssecretaris Eric van der Burg bij de behandeling van hun begroting in de Tweede Kamer, in 2022. 

FOTO BART MAAT/ANP

Dilan Yesilgöz en Eric van der Burg krijgen nauwelijks de tijd om het KPMG-rapport te lezen. De bewindslieden hebben de conceptversie nog niet in hun tas, of de juridische werkelijkheid over de noodmaatregelen haalt hen alweer in. Rechtbanken door het hele land serveren aan het einde van 2022 één voor één de maatregelen af die in augustus zijn bedacht voor ‘Ter Apel’, staat in interne memo’s. Het ministerie verliest in rechtbanken in Breda, Haarlem, Amsterdam en Arnhem, precies zoals de ambtenaren van de DWJZ hadden voorspeld.

Tegen interne juridische adviezen in, gaat het ministerie tegen elke uitspraak in hoger beroep. Het is uitstel van executie: in het voorjaar van 2023 veegt de Raad van State de maatregelen die driekwart jaar eerder zijn bedacht van tafel. Ze houden juridisch geen stand en het ministerie is terug bij af.

Het onderzoek door NRC naar de frictie tussen de bewindspersonen en hun juristen begon met een tip, net na de kabinetsval in de zomer van 2023. Yesilgöz, die op dat moment Mark Rutte had opgevolgd als lijsttrekker van de VVD en Van der Burg zouden de wetgevingsafdeling van hun eigen departement hebben genegeerd, met tijdverlies en beschadigde verhoudingen op het ministerie als voornaamste gevolg.

Op 22 augustus 2023 vroeg NRC met een beroep op de WOO alle documenten en correspondentie vanaf 2021 op, opgesteld door de Directie Wetgeving en Juridische Zaken die gingen over „(concept-)asielwetgeving en Algemene Maatregelen van Bestuur voor asiel”. Pas na twee jaar van mailen, bellen en dreigen met een gang naar de rechter werden de voor een groot deel zwartgelakte stukken begin september vrijgegeven. De stukken beslaan een korte periode van najaar 2022 tot begin 2023.

Tweestatusstelsel

Niettemin zijn de documenten veelzeggend, omdat ze laten zien hoe het negeren van juridische expertise kan leiden tot politieke chaos – een dynamiek die de politieke situatie de afgelopen twee jaar heeft overheerst. Rutte-IV viel over de herinvoering van het zogeheten ‘tweestatusstelsel’, waarbij vluchtelingen die in thuisland worden vervolgd een A-status krijgen en oorlogsvluchtelingen een B-status, met minder rechten voor gezinshereniging. Nog geen twee jaar later struikelde Schoof-1 over het ‘tienpuntenplan’ van PVV-leider Geert Wilders, een verlanglijst vol juridisch onhaalbare asielmaatregelen.

Het inwinnen van zorgvuldig juridisch advies over dit soort plannen heeft nog steeds geen prioriteit. Het demissionaire kabinet diende deze zomer twee wetsvoorstellen in, met daarin diverse ideeën uit het KPMG-rapport. De Raad van State en de Nederlandse Orde van Advocaten hadden stellig afgeraden ze zo in te dienen. Maar na chaotisch verlopen dagen met onverwachte amendementen van de PVV stemde de Tweede Kamer toch voor. Zo komt het tweestatusstelsel terug – de maatregel waar Rutte-IV over struikelde.

Zelfs in het rapport van de optimistische consultants van KPGM wordt getwijfeld aan deze maatregel. In hun rapport van eind 2022 noteerden zij dat het tweestatusstelsel in het verleden de reden was dat de asielketen vastdraaide, door eindeloze procedures bij de IND en in de rechtbank. Desondanks gaven ze het plan het stempel ‘mogelijk haalbaar’. Nu liggen de wetten bij de Eerste Kamer. Wat DWJZ van het tweestatusstelsel vindt, is in de opgevraagde stukken niet te achterhalen. Die pagina’s zijn volledig weggelakt.

De KPMG’ers zitten alweer op de volgende klus. De één promoveerde een jaar geleden tot ‘associate director’ publieke sector, de ander was nauw betrokken bij het sluiten van een nieuw samenwerkingsverband tussen het ministerie van Defensie en het advieskantoor.

Bij het aanmeldcentrum in Ter Apel is het ondertussen weer te druk. Afgelopen nachten sliepen er meer dan tweeduizend mensen, het afgesproken maximum.

Gepost door op

Geen opmerkingen:

Een reactie posten

Opmerking: Alleen leden van deze blog kunnen een reactie posten.

Abonneren op: Reacties posten (Atom)