Wim Voermans: ‘Onze democratie heeft zuurstof nodig’
De machtsbalans in Nederland slaat te ver door naar bestuurders, vindt hoogleraar staatsrecht Wim Voermans. ‘Ze runnen het land steeds meer als een bedrijf en het democratisch eigenaarschap gaat kapot.’ Maar hij ziet ook een lichtpuntje, in de Tweede Kamer.
Sinds kort is Wim Voermans (60) weer welkom bij de Raad van State. Drie jaar lang werd hij, al twintig jaar hoogleraar staats- en bestuursrecht in Leiden, niet meer uitgenodigd bij het hoge college dat regering en parlement adviseert over wetgeving. Terwijl hij daarvoor wel werd gevraagd voor bijeenkomsten of klassieke concerten.
Nadat de Raad van State in 2017 wel erg makkelijk en slordig akkoord was gegaan met de gehaaste intrekking van het raadgevend referendum door dit kabinet, had Voermans gewezen op de lange geschiedenis van toenmalig vice-president Piet Hein Donner (CDA) als fervent tegenstander van volksraadplegingen. Het kwam hem op een nijdige brief van Donner te staan en, daarna, op een lange, ijzige stilte.
De huidige vice-president, D66’er Thom de Graaf, wilde wel weer met Voermans in gesprek. Dat verloopt prettig, zegt Voermans, maar de meningsverschillen zijn er niet kleiner om. ‘Zo had ik harde kritiek op een ongevraagd advies van de Raad van State over ministeriële verantwoordelijkheid.’ De Raad van State hekelde vorig jaar een ‘incident gedreven, persoonsgerichte verantwoordingscultuur’ in de Tweede Kamer en koos volgens Voermans veel te eenzijdig de kant van het bestuur. ‘Terwijl we in Nederland de laatste twintig jaar juist een groot probleem hebben met het beantwoorden van Kamervragen door het kabinet.’
Het zijn strubbelingen die in Voermans’ ogen typeren wat nu het grootste probleem is in het functioneren van onze democratie: de machtsbalans slaat te ver door naar bestuurders, de Kamer is niet tegen hen opgewassen. En het belangrijkste wapen dat de Kamer daarbij mist is voldoende informatie. 69 ‘informatie-incidenten’ telt Voermans over de laatste twee decennia in zijn boek Het land moet bestuurd worden (2021), waarbij de Kamer onvolledig, onjuist of niet is ingelicht. ‘Dat gaat dan voorbij met: sorry, we zullen het niet meer doen en we zullen onze stinkende best doen. Dat is ernstig.’ 41 van die incidenten vonden plaats onder de kabinetten-Rutte.
De boektitel is ook een uitspraak van de premier. Voermans was er eens bij toen Rutte in een speech besprak hoe zijn tweede kabinet met de PvdA belangrijke knopen over pensioenen, de arbeidsmarkt, zorg, energie en wonen had doorgehakt in overleg met allerlei maatschappelijke organisaties in plaats van – in eerste instantie – met het parlement. Misschien was dat wel constitutioneel spelbederf geweest, erkende Rutte, maar ja, het land moet ook bestuurd worden.
Constitutioneel spelbederf, dat was een kwalificatie van Voermans zelf en een collega geweest. En in dit schouderophalen door de premier kwam veel samen waar hij zich tot op de dag van vandaag over opwindt: de creatie van een welhaast permanent crisisbestuur dat uit vermeende nood de volksvertegenwoordiging mag veronachtzamen en het grote gemak waarmee daarbij de Grondwet wordt omzeild.
Het dominante beeld – want lang niet alleen de Raad van State roept het op – van een Kamer die op relletjes is gericht, komt het bestuur bij dit alles wat al te goed uit, signaleert hij. ‘Maar de Kamer is juist veroordeeld tot incidentenpolitiek. Als jij niet wordt geïnformeerd, dan moet je wel de hele tijd op incidenten duiken. Renske Leijten en Pieter Omtzigt moesten in het toeslagenschandaal steeds iets aangrijpen om te kunnen controleren. Want van het bestuur kregen zij niets zomaar in handen.’
‘De cijfers zeggen alles. Het kabinet beweert dat er steeds meer Kamervragen worden gesteld. Dat is niet waar. Daar zit sinds 2008 geen groei meer in. Het zijn er ongeveer 2.500 per jaar. Omtzigt heeft weleens voorgerekend dat dat er gemiddeld twee per week zijn per bewindspersoon. Wel stijgt het aantal ingediende moties. Maar dat is geen incidentenpolitiek.’
De Kamer is niet heilig. Er worden ook veel kansloze, puur symbolische moties ingediend, alleen maar om de buitenwereld te tonen: wij zijn hiervoor en partij X is ertegen.
‘Zeker. Maar het aantal moties neemt ook toe waarbij partijen hard hebben gewerkt om er een meerderheid achter te krijgen. Daaraan zie je dat de Kamer iets gedaan wil krijgen, de regering in beweging wil krijgen. Er spreekt machteloosheid uit.
‘De Tweede Kamer heeft ongelofelijk veel last van dat frame van incidentenpolitiek. Dat geeft de regering kans om dingen te doen die anders niet zouden kunnen, want met een instantie die maar loopt te gillen en te rellen hoef je niet veel rekening te houden. Vanuit het bestuur krijg je te horen dat de Kamer aan beeldvorming doet. Maar dat doen bestuurders zelf veel meer door een etiket op de Kamer te plakken alsof het geen constructieve club is.
‘De omgang met de Grondwet is ongelofelijk los. Onze Grondwet zegt: als een Kamerlid iets vraagt, moet je informatie geven. Rutte zei zonder met zijn ogen te knipperen: intern beraad hoeven we niet te delen, eigenlijk geldt dat voor alles wat geen besluit is. Dát is die Rutte-doctrine. Dat was echt nieuw en had geen enkele grond. Het staat haaks op het hele idee van de Grondwet. Je mag alleen weigeren als het geheim van de staat aan de orde is en dat moet je dan nog uitleggen ook.
‘Maar in een Kamerbrief over informatievoorziening werd twee jaar geleden gewoon gezegd dat het staand beleid was om niets te delen met de Kamer wanneer het als intern beraad kon worden aangemerkt. Daar ben ik toen bovenop gesprongen samen met ongeveer alle andere hoogleraren staatsrecht in Nederland. Wij hebben de Kamer geïnformeerd: jongens, dit kan echt niet, zo is het nooit eerder gepraktiseerd. Op de coalitiepartijen maakte dat geen enkele indruk. Totdat Rutte het nog een keer zei in zijn verhoor voor de parlementaire commissie die het toeslagenschandaal onderzocht. Daar is de voorzitter enorm op aangeslagen. Toen heeft iedereen gezegd: dit kan niet meer.’
Is de relatieve verzwakking van het parlement een Nederlands probleem?
‘Nee, het probleem is hier wel groter, maar in de hele westerse wereld worden bestuurders belangrijker. Landen, meestal in handelsblokken, concurreren keihard met elkaar op de markt, zoals de Italiaanse econome Mariana Mazzucato in haar boek De ondernemende staat beschrijft. De overheid heeft daar een belangrijke rol in. Met infrastructuur, met geld, met regels. Dat geld wordt allemaal uitgegeven door die besturen en die zwellen daardoor op. De begroting is zes keer zo groot sinds 1966. Twee keer zo groot sinds 1996. Gouvernementalisering of presidentialisering noemt de Franse politiek historicus Pierre Rosanvallon dat.
‘Onze Kamer kampt intussen met een braindrain. Het gebeurt nog heel weinig dat Kamerleden twee termijnen vol maken. Ze hebben bijna geen ondersteuning. Zo komt het slechtste van werelden bij elkaar. Het bestuur runt het land steeds meer als een bedrijf en het democratisch eigenaarschap gaat kapot.’
Leiders lopen volgens Voermans snel het risico op tunnelvisie. Successen claimen ze, fouten wijten ze aan anderen of aan omstandigheden. Kritiek filteren ze uit of zien ze als aanval, bevestiging slurpen ze op. Om hen heen verzamelen ze vaak jaknikkers. Ze gaan aan zelfoverschatting lijden en denken dat ze de samenleving naar hun wens kunnen vormen.
Hij zegt: ‘Mede daarom zijn onze democratieën zo ingericht dat ze uitgaan van gelijkwaardige machten. Macht en tegenmacht. Dat moet niet alleen in naam zo zijn maar ook feitelijk. Rosanvallon zegt: alleen dan heb je de beste kans op behoorlijk bestuur en de minste kans dat minderheden lijden onder meerderheden. Als de facto de ene macht de andere kan overvleugelen, moet je dus nadenken over een correctie.
‘Dat is precies wat in Nederland moet gebeuren als wij ons bestuur nog willen kunnen beteugelen. Omdat wij geloven in wat Abraham Lincoln zei: government of the people, by the people, for the people. Het mooie aan ons soort politieke systemen is het idee dat er draagvlak is, dat je het samen doet, dat je je bevolking mobiliseert rondom het idee van democratisch eigenaarschap. Maar zou je niets op hebben met dat ideaal, dan nog is het slim om het parlement bij elke stap te betrekken. Die parlementen, dat zijn wij. Wij brengen het geld op. Via dat parlement moet je jouw bevolking mobiliseren.’
Is dat nog waar? Dat kan toch buiten het parlement om via massamedia?
‘Zo wordt dat vaak gebracht. Maar kijk wat er de afgelopen tijd is gebeurd. In april was er aan het begin van de formatie een vertrouwensbreuk tussen de premier en de Kamer over de ‘functie elders’ voor Pieter Omtzigt. Dan kan het zoals nu zomaar een jaar duren voordat je een regering kunt vormen. En het vertrouwen in de overheid, vooral in de landelijke politiek, is intussen gekelderd van 69 naar 30 procent, onderzocht de Erasmus Universiteit. Historisch voor Nederland. Je kunt denken: jammer, gebeurt, gaan we weer opknappen. Maar intussen worden er nieuwe maatregelen getroffen tegen corona. Ik wens de handhavers veel succes.’
‘Want alleen als jij je overheid vertrouwt zul je ook willen naleven wat die overheid beslist. Als mensen denken: wie ik kies of wat mijn vertegenwoordiger wil weten, dat doet er kennelijk niet toe, dan kunnen grote groepen zich afkeren van de overheid en weerstand gaan bieden.’
Waarom is het probleem volgens u groter in Nederland?
‘We zijn een land van minderheden. Toch hebben we slagvaardig bestuur ontwikkeld. Dat doen we door onze bestuurders op het schild te heffen. We praten door en door, maar geven het op een gegeven moment over aan zo’n bestuurder en die moet het gaan doen, boven de partijen staand. Bestuurders hebben daardoor bij ons altijd al veel aanzien gehad vergeleken bij volksvertegenwoordigers. Die bestuurders moeten een beetje ernstig kijken, pragmatisch zijn, eenvoudig zijn, deskundig, ervaren, ingetogen.
‘Nu is onze poldercultuur ook juist heel belangrijk voor het functioneren van onze democratie. Daar voeden we elkaar in op. Rutte heeft het met zijn appeltje, zijn flat en zijn oude auto goed begrepen. Die cultuur is heel mooi om in dat land van minderheden toch iets voor elkaar te krijgen, maar je moet ervoor zorgen dat dat niet gaan overhellen in de ene of andere richting. ‘Ik maak me zorgen dat het evenwicht zoek is. Als de bestuurders dit kapen is het afgelopen met de aansluiting, met het mandaat.’
Hoe repareer je het democratisch eigenaarschap?
‘Informatievoorziening is daarbij het meest wezenlijk. Informatie is de zuurstof voor de Kamer. Alleen daarmee kan die functioneren. En alles wat de informatiestroom afknijpt, zorgt ervoor dat de Kamer leegloopt.
‘Maar er is iets bijgekomen. In de informatiemaatschappij zijn burgers anders dan veertig jaar geleden. Die kunnen als ze op vakantie gaan in Acapulco regelen dat er een handdoekje wordt klaargelegd op stoel nummer 3. Zo beleven mensen hun wereld: dat je door informatie kunt meekijken, meedenken en meebeslissen. Je moet hen onderweg betrekken bij dilemma’s. Daar is een wereld te winnen.
‘Hoe doen we het nu? Polderen is een zwarte doos en dan komt er iets uit. Sowieso is dat polderen helemaal doorgeslagen. Er zijn elf polderakkoorden gesloten onder Rutte. Met belangengroepen die niet altijd representatief zijn en die zeker niet gekozen zijn. Wie zaten er nou eigenlijk aan die klimaattafels? Door het kabinet uitgekozen belangenmakelaars. Niks mis mee, maar de volgorde is verkeerd. Dat je eerst hen raadpleegt en dan de Kamer meedeelt welk besluit eruit is gekomen.
‘Je moet burgers geen informatie geven over het besluit maar over het probleem en over de dilemma’s: jongens, zo staan we ervoor, kijk maar. Onze overheid is heel weinig actief met het naar buiten brengen van informatie omdat ze denken: dan komen we nooit meer tot een besluit. Het duurt misschien ook wel wat langer. Maar het is heel belangrijk: waarom die windmolenparken daar? Wat kost het om gaswinningsslachtoffers te helpen?
‘Heb vervolgens relevant geduld. Laat mensen, de Nederlandse samenleving even meekijken en meedenken. Vind daar een vorm voor. Gemeenten werken er steeds meer aan dat participatie meer is dan dat de bestuurder komt vertellen wat er al is besloten. Laat zien wat jij doet, wat andere landen doen, laat scenario’s zien. En dan niet drie waarvan er twee kansloos zijn en dan nog één die jij toch al wilde.
‘In een coalitieland is het verleidelijk om de luiken te sluiten als je je besluit aan het voorbereiden bent en dat moet je dus juist niet doen. Je moet jezelf binnenstebuiten draaien. Dat brengt politieke risico’s met zich mee. Daar heb je politiek lef voor nodig. En je moet aanvaarden dat je wat inlevert op snelheid. De regeerakkoorden waren de afgelopen tijd ongelofelijk ambitieus. De afgelopen tien jaar is het land op z’n kop gezet met hervormingen. Rutte blijft het mantra afdraaien: we zaten in een heel grote crisis. Dat ontken ik ook niet. Dat was zo. Goed aangepakt. Maar het is doorgeschoten.’
De Kamer zal sterker moeten zijn om dit af te dwingen
‘Dat is aan het gebeuren. Ik zie nu in de Tweede Kamer iets van een institutioneel geweten ontstaan. De Kamerleden snappen zelf dat ze er iets aan moeten gaan doen. De Kamer heeft ingebroken op al die spoedmaatregelen van De Jonge in het coronabeleid vorig jaar. De Kamer heeft een bekrachtigingsrecht voor zichzelf op het droge getrokken en moet steeds goedkeuren of die maatregelen wel of niet doorgaan. De Kamer wordt assertiever. Ze voert het gesprek over die Rutte-doctrine: dat moet afgelopen zijn. Het onderzoek naar de toeslagenaffaire was een initiatief van de Kamer. De Kamer pikt het niet als je zegt dat Omtzigt een functie elders moet krijgen. De Kamer begint meer tanden te krijgen. Er is iets heel erg misgegaan, maar de discussie die dat kan omdraaien, loopt. Dat is het zonnestraaltje.’
