Hoe héél Den Haag topambtenaren napraatte – en het fiasco dat volgde
Deze week: wat er misging toen de grote partijen blind ambtelijke ideeën kopieerden. Ofwel: een modieus advies, een onwerkbaar plan, burgers als slachtoffer, een Kamer zonder geheugen: de anatomie van een Haags fiasco.
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/images/gn4/stripped/data64587534-a1e889.jpg)
Als je deze week de verhoren van topambtenaren in de toeslagenaffaire bekeek, kon je denken dat de verhoudingen in Den Haag gezond blijven. Kamerleden die de vierde macht op de pijnbank leggen: politici die laten zien dat zij, niet topambtenaren, de regie in Den Haag voeren.
Talrijke karakters kwamen voorbij. De juriste die snel was overgeplaatst toen ze waarschuwde voor te strenge bestraffing van gezinnen die vermoedelijk weinig te verwijten viel. De topambtenaar die strakke leiding suggereerde maar toevallig de pijnlijke weekrapporten nooit las. De topambtenaar die ondanks vrome woorden een onevenredig harde aanpak afdwong. En allemaal werden ze publiekelijk betrapt.
Toch weet ik niet hoe representatief dit is. Deze week publiceerde het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) een studie die minder aandacht trok dan de toeslagenverhoren, maar waaraan je kon zien dat een fiasco in Den Haag ook heel anders kan verlopen.
In die kwestie bedachten topambtenaren in 2010 plannen, partijen namen ze over, waarna ze in 2012 het regeerakkoord haalden. Een formidabel beleidssucces – in Den Haag dan.
Het leidde in 2015 tot drie wetswijzigingen onder de noemer ‘participatiesamenleving’. Het instrument: taken overhevelen van rijk naar gemeenten. Het oogmerk: meer mensen met een mentale of fysieke beperking laten deelnemen aan het maatschappelijk leven, vooral de arbeidsmarkt.
Maar die SCP-studie constateerde droogjes dat ondanks alle wetgevende arbeid „de deelname van mensen met een beperking aan de samenleving niet is toegenomen”.
Dus het komt evengoed voor dat knappe politieke koppen jaren blind achter ideeën van topambtenaren aanlopen – waarna er niets van terechtkomt.
En ik dacht: toch eens nagaan hoe dat precies werkt.
Nederland heeft geen cultuur van denktanks, en zo is de democratisch wonderlijke situatie ontstaan dat niet partijen maar topambtenaren de grootste leveranciers van beleidsideeën zijn.
In elk pre-verkiezingsjaar krijgen ambtenaren van het ministerie van Financiën de opdracht ‘heroverwegingen’ samen te stellen. Het doel: in werkgroepen met collega’s van vakdepartementen plannen voor de nieuwe kabinetsperiode verkennen.
Ambtenaren als invloedrijkste denktank van Den Haag.
De ‘brede heroverwegingen’ van 2010 bevatten op drie terreinen ideeën om ‘de participatie’ op de arbeidsmarkt van mensen met een uitkering te verbeteren (en gelijktijdig te bezuinigen). Zo opperden topambtenaren dat drie wetten – voor de bijstand (WBB), de sociale werkplaatsen (Wsw) en de jonggehandicapten (Wajong) – konden worden samengevoegd „in één regeling op sociaal minimumniveau” en dat „de gemeenten verantwoordelijk [worden] voor deze regeling”.
De premisse: spreek mensen dichtbij huis aan op wat ze kunnen, en niet op wat hen mankeert – dan bespaar je op uitkeringen. Zelfredzaamheid als basis voor kortingen.
De VVD nam de gedachte over en schreef in haar verkiezingsprogramma van 2012 dat ze de drie wetten wilde „samenvoegen tot een Participatiewet en de uitvoering bij gemeenten neerleggen”. Ook andere partijen kopieerden het ambtelijke idee. Het CDA wilde een „nieuwe regeling”, waarbij „gemeenten (-) participatie bevorderen”. D66 wilde de drie regelingen „onderbrengen in 1 wet” die „gemeenten gaan (-) uitvoeren”. De PvdA had het over „één regeling, in handen van de gemeenten”. Etcetera.
Zo ging het ook met de variant ‘Zorg Dichtbij’ die topambtenaren in 2010 uitwerkten voor bezuinigingen op de volksverzekering voor ziektekosten (AWBZ). De gedachte: ‘lichtere’ AWBZ-taken (zoals „begeleiding” en „persoonlijke verzorging”) overhevelen naar „gemeenten, die beter maatwerk kunnen bieden”.
En zie: dat werd weer copy-pasten. De VVD: „Lichtere [AWBZ]-functies zoals begeleiding en persoonlijke verzorging gaan over naar de gemeente.” Het CDA: „Alle niet zorgelementen (zoals wonen en verblijf en maatschappelijke begeleiding) verdwijnen uit de AWBZ” en gaan „waar nodig naar de gemeente”. D66: „In de uitvoering willen wij gemeenten verantwoordelijk maken voor begeleiding, verzorging en verpleging thuis.” PvdA: „Gemeenten worden verantwoordelijk voor langdurige zorg en ondersteuning.”
Geen verrassing dat beide ideeën in 2012 het regeerakkoord van Rutte II (VVD-PvdA) haalden. Over de AWBZ stond er: „Gemeenten worden verantwoordelijk voor (-) ondersteuning, begeleiding en verzorging.” Ook repte het stuk van een „Participatiewet” die sterk leek op dat van de topambtenaren in 2010, inclusief de rol van de gemeenten. Verder hevelde het nieuwe kabinet de Jeugdzorg over naar de gemeenten, in 2010 als eerste bepleit door een werkgroep uit de Kamer.
Samen leverden de drie decentralisaties volgens het regeerakkoord een structurele bezuiniging op van zo’n 3,5 miljard euro.
Het Haagse optimisme over de operatie was destijds groot. Je hielp mensen met een beperking pas echt als je ze vertrouwen in plaats van bescherming geeft.
Maar SCP-directeur Kim Putters schetste het voorjaar van 2013 al ‘het smalle pad van verzorgingsstaat naar verzorgingsstad’. Scepsis die het SCP de laatste vijf jaar bevestigde met talrijke kritische rapporten. Achteraf, vertelde hij me deze week, is „de overgang van een beschermende naar een activerende verzorgingsstaat” lichtzinnig omarmd. „We weten nu dat het vooral niet opgaat voor mensen voor wie de verzorgingsstaat als eerste is bedoeld.”
Ook de PvdA trok lessen uit de eigen keuzes: Kamerlid Gijs van Dijk zei in NRC dat de Participatiewet een mislukking is.
Maar Van Dijk zat destijds niet in de Kamer, en wat me in de archieven opviel: de Kamerleden die tijdens Rutte II (2012-2017) de drie wetswijzigingen behandelden, doen inmiddels bijna allemaal iets anders. Van de acht leden tellende werkgroep die de decentralisatie van de Jeugdzorg in 2010 bepleitte, zijn er nog twee Kamerlid, Madeleine van Toorenburg (CDA) en Joël Voordewind (CU) - en zij vertrekken volgend jaar.
Ook: van de acht Tweede Kamerleden die de Participatiewet behandelden, hebben er nu zes een ander specialisme of een andere functie. Van de acht Tweede Kamerleden die de zorgdecentralisatie behandelden, doen er vijf iets anders.
Je zou het niet denken, maar in de Eerste Kamer is het geheugen nog zwakker. Van de acht senatoren die de Participatiewet behandelden, zijn er twee over. De acht senatoren die de zorgdecentralisatie deden, zijn allemaal vertrokken.
Dus toen het SCP deze week pijnlijk precies vaststelde dat de operatie vrijwel niets heeft opgeleverd voor de honderdduizenden mensen om wie dit ging, was er in Den Haag bijna geen politicus meer actief die deze geschiedenis van a tot z heeft gevolgd. Zo zwak is nu het parlementaire geheugen.
Dus ook als je waardering had voor de toeslagenverhoren van topambtenaren deze week, moest je waken voor overschatting van de invloed van de Kamer. Want als partijen voor hun beleidsideeën afhankelijk blijven van de ‘heroverwegingen’ die ambtelijk Financiën samenstelt – sinds dit voorjaar ligt er een nieuw pakket – blijft de relatieve Haagse invloed van topambtenaren op politieke keuzes merkwaardig groot.
Dit wil natuurlijk niet zeggen dat topambtenaren geheime agenda’s zouden hebben. Het laat alleen zien dat partijen een te groot deel van hun opvattingen ontlenen aan een willekeurige groep mensen. Een groep die bovendien geregeld wordt gestuurd door modegrillen – de geschiedenis van de participatiebeleid laat het zien – en mede daarom soms ernstige vergissingen begaat.
