Op 30 januari 2026 presenteerde D66, VVD en CDA hun coalitieakkoord, met als titel ‘Aan de slag. Bouwen aan een beter Nederland’. Wat betekent dit akkoord voor natuur en milieu? Wordt de stikstofproblematiek nu echt aangepakt of is het toch weer een voortzetting van falend beleid, maar dan met wat nieuwe termen?   

Om een zinvol oordeel te geven is het belangrijk om in samenhang te kijken naar de ambities, de voorgestelde maatregelen en de te verwachten resultaten. Het is gemakkelijk om mooie ambities te presenteren, maar als bijbehorende maatregelen ontbreken stellen ze niet zoveel voor. Het is ook gemakkelijk om miljarden te reserveren, maar als die niet op de juiste manier worden ingezet is het vooral geld over de balk smijten[1]. Daarnaast is het belangrijk om te kijken naar de tijdsplanning. Het coalitieakkoord zou vooral moeten gaan over de komende vier jaar, met wellicht een doorkijkje naar de periode daarna, maar we weten dat sommige partijen heel graag problemen doorschuiven en vooral maatregelen presenteren die ze niet zelf gaan uitvoeren. Tot slot is het goed om ook een beetje tussen de regels door te lezen en niet alleen af te gaan op mooi en soms wat vage beloften. Welk perspectief komt er uit de tekst naar voren en wat zegt dat over de beschreven ambities en maatregelen?

Betrouwbare overheid

Het eerste deel gaat over een overheid die eenvoudig en betrouwbaar is. De rijksoverheid is verantwoordelijk voor heel veel dossiers en vraagstukken en die zijn zelden eenvoudig. De overheid kan dus ook nooit eenvoudig zijn. Veel regels, organisatieonderdelen, samenwerkingsverbanden en personeel zijn nodig om geloofwaardig te werken aan die complexe vraagstukken. Simpelweg regels schrappen gaat het probleemoplossend vermogen niet verbeteren.

Dat veel beloftes in eerdere kabinetsperioden niet zijn waargemaakt, heeft weinig te maken met een grote en complexe overheid, maar vooral met het ontbreken van politieke wil om maatregelen te nemen, decentralisatie én deregulering. De slagkracht van de overheid is flink afgenomen doordat kabinetten in de afgelopen decennia ervoor kozen om veel verantwoordelijkheden neer te leggen bij decentrale overheden, zonder voldoende centrale regie en zonder de budgetten die nodig zijn om beleid goed in te vullen en uit te voeren[2].  

De geloofwaardigheid van de Rijksoverheid heeft flinke deuken opgelopen doordat ze zich structureel niet aan de eigen wetten houden, de rekening steeds opnieuw neerleggen bij burgers en doordat bestuurders zich meer dan regelmatig gedragen als lobbyisten voor sectoren zoals de luchtvaart, vervuilende industrieën en intensieve veehouderij[3]. De misstanden en problemen die daaruit zijn voortgekomen krijgen regelmatig aandacht, maar structurele oplossingen komen er niet[4]. Ook deze coalitie kiest ervoor om de rekening van hun beleid bij burgers neer te leggen. Belasting op arbeid gaat omhoog, belasting op vermogen en vervuiling blijft minimaal. Een klein lichtpuntje is wellicht het voornemen om een stevig schot te bouwen tussen de onafhankelijke rechtspraak en de politiek. Of dat ook betekent dat deze coalitie zich aan wetten en rechtelijke uitspraken gaat houden moet nog blijken.

Met dit in het achterhoofd leest te tekst van het coalitieakkoord niet als een kantelpunt, maar vooral als voortzetting van het bestaande werkwijze. Er is geen aandacht voor de indirecte drivers en onderliggende oorzaken van maatschappelijke problemen en zolang die niet worden aangepakt blijven andere maatregelen in het meest gunstige geval een kwestie van pleisters plakken. Sterker nog: met subsidies en belastingvoordelen voor vervuilende industrieën en het afzwakken van regels worden die onderliggende oorzaken alleen maar groter.

Het IPBES-rapport Global Assessment Report on Biodiversity and Ecosystem Services: laat zien dat het belangrijk is om de indirecte drivers en onderliggende oorzaken aan te pakken om te komen tot een structurele aanpak van milieuproblemen en het verlies van biodiversiteit.

Landbouw, natuur en stikstof

Het deel over natuur en milieu is wederom ondergeschoven bij landbouw. Dat is een van die structurele weeffouten die een belemmering vormt voor het oplossen van verschillende milieu- en gezondheidsproblemen, zoals stikstof, pesticiden en zoönose. Een zin als “Als we Nederland van het stikstofslot halen, … kunnen we de natuur en biodiversiteit, die onder grote druk staan, herstellen” illustreert dat natuur en biodiversiteit slechts als een bijkomend probleem worden beschouwd en niet als basis voor een gezonde en welvarende samenleving. Verder gaat de tekst vooral over vergunningverlening en veel minder over wat daadwerkelijk nodig is voor natuurherstel. In werkelijkheid is herstel van natuur en biodiversiteit voorwaardelijk om vergunningverlening voor vervuilende activiteiten weer eenvoudig te maken[5]. Bovendien is de kwaliteit van de leefomgeving de basis voor voedselproductie, gezondheid en welzijn.

Het Stockholm Resilience Centre heeft in een figuur mooi zichtbaar gemaakt hoe de verschillende duurzaamheidsdoelen zich tot elkaar verhouden en hoe de natuurlijke omgeving de basis is voor de samenleving: Azote for Stockholm Resilience Centre, Stockholm University.

Ambitieniveau

Het ambitieniveau van het coalitieakkoord wordt snel duidelijk doordat er een vaag en weinig ambitieus “streefdoel” is geformuleerd: “Voor de landbouw wordt voor 2030 als streefdoel een bandbreedte van 23 – 25% reductie ten opzichte van 2019 vastgesteld” (p. 20). In 2020 gaf de Commissie Remkes al het advies om voor 2030 in te zetten op halvering van de uitstoot van ammoniak. Dat was ook het uitgangspunt van het Nationaal Programma Landelijk Gebied dat in 2022 vast start ging. Nu, een paar jaar later, is er van die ambitie dus nog maar de helft over en is het afgezwakt van een concreet doel naar een streefwaarde.

Met dit “streefdoel” gaat de coalitie bij lange na niet voldoen aan het bevel dat de Rechtbank Den Haag heeft uitgesproken in de zaak die Greenpeace had aangespannen. In die uitspraak heeft de Rechtbank beleid en maatregelen getoetst aan minimale inspanningen, namelijk het voorkomen van verdere verslechtering van beschermde habitats. Op basis daarvan is de volgende uitspraak gedaan:

“De rechtbank beveelt de Staat zich aan zijn stikstofdoel voor 2030 te houden, wat betekent dat de Staat 50 procent van de oppervlakte van de stikstofgevoelige natuur uiterlijk op 31 december 2030 onder de grenswaarde moet brengen. Daarbij moet de Staat, anders dan de Staat tot nu gedaan heeft, voorrang geven aan de meest kwetsbare natuur”.

Om aan dit vonnis te voldoen zal de uitstoot van ammoniak fors naar beneden moeten. Afhankelijk van de balans tussen generieke en gebiedsspecifieke maatregelen is in totaal 43% emissiereductie ten opzichte van 2019 benodigd. Die reductie was én is relatief eenvoudig te realiseren.  Een WUR-rapport benoemt diverse “innovaties” die direct ingezet kunnen worden en met bijvoorbeeld omschakelen naar biologische veehouderij (een van de benoemde innovaties) kan de uitstoot van ammoniak met 40 tot 50% worden verminderd. In 2022 publiceerde Rougoor en Van der Schans een rapport met maatregelen die ze kwalificeerde als “laaghangend fruit” en waarmee de totale ammoniakemissie vanuit de veehouderij met 36% kan worden gereduceerd. Hun focus was toen op maatregelen die voor het einde van 2025 effectief konden zijn. Al die maatregelen kunnen – voor zover ze nog niet zijn ingezet – op korte termijn worden uitgevoerd en daarmee kan dan worden voldaan aan het bevel van Rechtbank Den Haag en dus aan de minimale verplichting waar overheden zich aan moeten houden.

Inzetten op een beduidend lager “streefdoel” kan dus eenvoudig worden uitgelegd als minachting van de rechtstaat, natuur en boeren die graag willen verduurzamen.

Over het voornemen om stikstofdoelen vast te leggen voor 2035 kunnen we kort zijn: die doelen staan al in de wet, ze volgen al uit wettelijke verplichtingen én niet onbelangrijk dit kabinet gaat over de komende vier jaar en niet zozeer over wat er daarna gaat gebeuren. De “ambitie” om maatregelen opnieuw vooruit te schuiven (na 2030 wordt wel weer verder gekeken) is veelzeggend. Het voornemen om “- in overleg met betrokken partijen – aanvullende maatregelen te treffen als het 2030-doel niet gehaald gaat worden“, is op dit moment niet meer of minder dan een loze belofte. Net als de bewering dat als ultieme remedie zal worden gekort op dier- of fosfaatrechten bij landbouwbedrijven. Geloofwaardig beleid zou zich moeten richten op noodzakelijke maatregelen die in komende vier jaar worden uitgevoerd en op tijdelijk borging van aanvullende maatregelen als in de komende jaren blijkt dat vrijwillige “doelsturing” en gebiedsprocessen niet voldoende zijn voor het beschermen van natuur.

Een studie van het Planbureau voor de Leefomgeving laat zien dat het vervallen van de derogatie vooralsnog de meest effectieve maatregel is voor het verminderen van de uitstoot – mits er wordt ingezet op toezicht en handhaving om te voorkomen dat mest illegaal wordt gedumpt. Samen met het resultaat van opkoopregelingen en andere maatregelen die lokaal zijn uitgevoerd, gaat de daling van de uitstoot al aardig richting het streven van 25% vermindering. Die 25% vermindering is onvoldoende en het zou aanleiding moeten zijn om er eindelijk eens een tandje bij te doen. Als het NPLG was voortgezet of als nu de doelen daarvan opnieuw uit de kast worden gehaald en bijbehorende maatregelen worden uitgevoerd, is het stikstofprobleem binnen een paar jaar – en dus binnen de termijn van deze coalitie –  een heel stuk kleiner. En dat zou dan een hele goede basis zijn om verder te werken aan natuurherstel en tegelijkertijd vergunningverlening voor bv. woningbouw een stuk eenvoudiger te maken.

Doordat deze coalitie hier niet voor heeft gekozen, is het niet uit te sluiten dat de natuurkwaliteit in de komende jaren verder verslechtert en dat nog meer maatregelen nodig zijn om dat tegen te gaan en natuur te herstellen. Het betekent ook dat vergunningverlening nog steeds lastig zal blijven en Nederland voorlopig nog niet van dat zogenaamde “stikstofslot” af is.

De ambities voor natuurherstel zijn wat vaag geformuleerd. Er wordt benoemd dat bestaande verplichtingen worden uitgevoerd en dat met betrekking tot het Natuurnetwerk Nederland nieuwe afspraken worden gemaakt voor de periode na 2027. Het Planbureau voor de Leefomgeving heeft al diverse malen aangegeven dat zo’n 150.000 hectare extra natuur nodig is voor natuurherstel én om te voldoen aan internationale afspraken daarover. Idealiter zou die opgave integraal onderdeel moeten zijn van gebiedsprocessen en de inzet om op gebiedsniveau te werken aan natuurherstel. Het is dan wel handig om dat nu al concreet te benoemen.

Water en milieu krijgen aan het einde van de tekst nog een klein beetje aandacht. Wat bedoeld wordt met de zin “We kiezen voor ambitieus toekomstgericht beleid op het gebied van milieu en water”, wordt niet duidelijk. Regels versimpelen klinkt in ieder geval niet ambitieus en verder staat er niet meer dan wat er nu ook al in beleid is vastgelegd. Of het daadwerkelijk ambitieus zal worden, is dus nog maar de vraag.

Maatregelen

De voorgestelde maatregelen zijn wat lastiger te beoordelen. Laten we eerst eens kijken naar stikstof. De voornemens om de kritische depositiewaarde (KDW) te vervangen door een juridisch houdbaar alternatief, het invoeren van een nieuwe vergunningssystematiek, monitoring, of het invoeren van een rekenkundige ondergrens of drempelwaarde, gaan in ieder geval niet helpen om verslechtering van natuur als gevolg van overmatige stikstofdepositie tegen te gaan.

Afspraken maken over generieke reductiemaatregelen en doelsturing klinkt logisch, maar zolang niet bekend is welke afspraken dat zijn, is er weinig zinnigs over te zeggen. Als het vertrekpunt een laag ambitieniveau is, levert het waarschijnlijk ook weinig op.

Voor het invoeren van een eenvoudige grondgebondenheidsnorm (uiterlijk in 2032) geldt hetzelfde: zolang niet duidelijk is over welke norm het gaat is er niets zinnigs over te zeggen.

Dat geldt ook voor het hele idee van doelsturing. Zolang doelen niet concreet zijn, niet zijn vastgelegd in regelgeving en niet duidelijk is hoe toezicht en handhaving daarop worden georganiseerd, kan het alle kanten op.

De vrijwillige beëindigingregeling wordt voorgezet en meer gericht op bedrijven rondom Natura 2000-gebieden. Of dat nog veel gaat opleveren is de vraag, maar het kan in ieder geval geen kwaad om zo’n regeling te hebben. Hoe de regeling voor het versneld uitfaseren van verouderde bedrijven eruit gaat zien is niet bekend. Dat kan heel eenvoudig én goedkoop via regelgeving zoals de Provincie Noord-Brabant laat zien. Het kan ook worden uitgelegd als nog eens een gift van de belastingbetaler aan vervuilende bedrijven.

Gebiedsgericht wil de coalitie een zonering gaan instellen. Dat kan een zinvolle en effectieve maatregelen zijn, maar ook hierover kan pas een oordeel worden gegeven als duidelijk is hoe die zonering eruit gaat zien. Wordt het een klein strookje van een paar honderd meten of gaat het om een ruime band van enkele kilometers? En welke doelen of verplichtingen worden in die zone opgelegd? En in hoeverre is daarbij ruimte voor maatwerk?

Een interessant zinsnede hierbij is “Om een gelijk speelveld te creëren, moeten provinciale plannen voldoen aan landelijke vereisten” (p 21). Op dit moment hebben diverse provincies als concrete stappen gemaakt richting het borgen van een vermindering van de uitstoot. Ze hebben daarvoor een eigen aanpak ontwikkeld, afgestemd op hun eigen provincie. Zuid-Holland gaat sturen via een maximale uitstoot per hectare, Gelderland kiest voor een zonering van 500 m., Noord-Brabant heeft eisen aan de maximale uitstoot van stalsystemen en Utrecht combineert een aantal van deze maatregelen. Betekent een “gelijk speelveld” dat deze provinciale aanpak wordt ondersteund en versneld, of is het juist een spaak in de wielen van deze provincies met als gevolg nieuwe vertraging? De ervaringen uit het verleden doen vrezen voor het laatste.

Verder wordt ingezet op vijf prioritaire gebieden, maar wat daar concreet gaat gebeuren wordt niet duidelijk.

Een opvallende uitspraak is dat terreinbeherende organisaties op basis van monitoring natuurherstel afdwingbaar moeten uitvoeren binnen vastgelegde hersteldoelen. Het is bekend dat die herstelmaatregelen vooral buiten de beschermde gebieden moeten worden uitgevoerd en dat het effectiever is om problemen bij de bron aan te pakken dan in te zetten op het beperken van negatieve effecten. Het was dus logischer geweest om te stellen dat grondeigenaren bron- en herstelmaatregelen afdwingbaar moeten uitvoeren. Bovendien komt de nadruk op afdwingbaar over als een vorm van wantrouwen tegenover de terreinbeherende organisaties die in de afgelopen tien jaren talloze herstelmaatregelen hebben uitgevoerd, waarvan duidelijk is dat ze niet werken zolang te weinig wordt gedaan om stikstofdepositie en verdroging fors te verminderen. Het zou interessant zijn om te weten waarom deze sneer is opgenomen in het coalitieakkoord.

Dat sector- en ketenpartijen mee gaan sturen op doelrealisatie (p. 21) klinkt zeer zorgwekkend. Ten eerste is het te verantwoordelijkheid van de overheid om te sturen, en ten tweede is het heel vreemd om partijen die grotendeels verantwoordelijk zijn voor de huidige problematiek nu een nog machtigere positie lijken te krijgen. Dat staat haaks op alle inzichten dat machtsongelijkheid juist verkleind moet worden op maatschappelijke problemen op te lossen.

Met betrekking tot natuurherstel wordt weinig concreet wat de coalitie van plan is. De tekst straalt uit dat ze niet heel ambitieus willen zijn en zich beperken tot minimale verplichtingen. Uit het verleden weten we dat van zo’n insteek weinig goeds te verwachten is. De zinsnede “We evalueren de doelen voor Natura 2000-gebieden om te zien of deze redelijkerwijs haalbaar zijn” bevestigt dat. Voor veel gebieden is een dergelijke evaluatie al uitgevoerd en die evaluaties laten zien dat er vooral meer maatregelen nodig zijn én dat voorgenomen maatregelen ook moeten worden uitgevoerd. Een vergelijkbare evaluatie op Europees niveau kwam tot dezelfde conclusie en heeft geleid tot de Natuurherstelverordening met als doel lidstaten iets meer te dwingen om de noodzakelijke maatregelen ook daadwerkelijk uit te voeren.

Tussen de regels door

Wie tussen de regels doorleest herkent het jargon van organisaties zoals LTO die al ruim twintig jaar vormgeven aan het beleid voor natuur en landbouw. Dat uit zich in termen als interimmers (bedrijven die voor 2015 zonder vergunning illegaal hebben uitgebreid en dus buiten de PAS-regeling vallen), een focus op legalisatie van PAS-melders, het vervangen van de KDW, het invoeren van een rekenkundige ondergrens, de sneren naar terreinbeherende organisaties, geneuzel over een evaluatie van haalbaarheid van doelen en veel geld naar de agrarische sector. Ook de keuze dat “de landbouw” slechts 42%-46% van de uitstoot hoeft te verminderen, terwijl de veehouderij voor het overgrote deel verantwoordelijk is voor de problemen en in andere sectoren zoals verkeer en industrie in de afgelopen jaren en decennia wel een forse vermindering van de uitstoot is gerealiseerd, is veelzeggend. Het zijn duidelijke tekens dat de teksten en voorstellen vrijwel rechtstreeks uit de koker van de agro-industrie komen[6]. En dat is al ruim twintig (en sommige zullen zeggen al veel langer) één van de grondoorzaken van het falende beleid[7].

Al met al kunnen we dus concluderen dat met betrekking tot natuur en milieu weinig nieuws te verwachten is[8] én dat met de voorgestelde inzet niet wordt voldaan aan het bevel van de Rechtbank Den Haag. De coalitie kiest, ingefluisterd door de lobbyisten van de intensieve veehouderij, opnieuw voor het afzwakken van ambities en maatregelen en het vooruitschuiven van oplossingen. Dat wordt verbloemd door het bedrag van 20 miljard, maar een groot deel daarvan is pas gereserveerd voor de jaren na de termijn van deze coalitie. Hetzelfde geldt voor alle wat meer dwingende maatregelen waarmee wordt geschermd.

Het positieve is dat verschillende provincies al een heel wat meer ambitieuze uitwerking hebben gemaakt van beleid en gebiedsplannen. De financiële middelen kunnen helpen bij een snelle en voortvarende realisatie daarvan. Als de coalitie nog een beetje ambitie wil tonen zou ze de normen en regels van bv. Utrecht, Zuid-Holland en Noord-Brabant generiek moeten gaan opleggen aan alle provincies.

Als dan ook expliciet vermeld gaat worden dat voldoen aan het vonnis van de Rechtbank Den Haag het vertrekpunt is van de aanpak en de inzet van middelen, dan is het heel goed mogelijk dat er in de komende vier jaar flinke stappen gezet gaan worden. Het is immers duidelijk wat moet gebeuren, veel partijen in en om de Natura 2000-gebieden willen aan de slag en er zijn meer dan voldoende mogelijkheden om de uitstoot van ammoniak en daarmee de stikstofdepositie binnen een paar jaar fors te verminderen.  

[1] https://www.ftm.nl/artikelen/uitkoopregeling-kon-goedkoper-en-met-minder-boeren?utm_medium=social&utm_campaign=sharebuttonleden&utm_source=linkbutton&share=N0wulCJTbCgCtzMs2YYvs%2Fa4M7IPqx4yUceHpheu8om%2Bvo1d5uqqxQiJaKIY   

[2] https://milieu.vvm.info/milieu-50-jaar-milieubeleid/opkomst-en-neergang-nederlandse-milieubeleid/

[3] https://www.rli.nl/publicaties/2024/advies/met-recht-balanceren

[4] https://www.rli.nl/publicaties/2022/advies/natuurinclusief-nederland?adview=samenvatting

[5] https://www.naturetoday.com/intl/nl/nature-reports/message/?msg=34719

[6] https://www.raoulbeunen.nl/?p=1551

[7] Beunen, R., & Kole, S. (2021). Institutional innovation in conservation law: Experiences from the implementation of the Birds and Habitats Directives in the Netherlands. Land Use Policy, 108, 105566. https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2021.105566

[8] Zie ook deze analyse: https://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/een-stikstofbeleid-zonder-bbb-wordt-niet-zo-anders

https://www.raoulbeunen.nl/?p=1611