interview

Ambtenaar Sandra Palmen sloeg al in 2017 alarm over de toeslagenaffaire: ‘Als er was geluisterd, had dat jaren leed gescheeld’

Al in het voorjaar van 2017 waarschuwt ambtenaar Sandra Palmen voor ernstige gebreken in het toeslagensysteem. Pas jaren later wordt haar memo openbaar. Hoe kijkt zij terug op de affaire, en op het hardnekkig negeren van haar advies?

Kustaw Bessems                     24 februari 2023, 15:54

Sandra Palmen: ‘Ik zei: deze mensen hebben gewoon gelijk, dit kan echt niet, er worden grondrechten geschonden. Het antwoord was botweg: we gaan door.’Beeld Rebecca Fertinel

Ze wil het gesprek ‘waardig’ voeren. Ze weet dat een ambtenaar met kritiek al gauw gebrek aan loyaliteit wordt verweten. Maar, zegt ze: ‘Ik blijf loyaal aan het recht.’ Sandra Palmen (51) is de ambtenaar bij de Belastingdienst die al in het voorjaar van 2017 alarm sloeg over wat het toeslagenschandaal zou worden. Onder de vlag van fraudebestrijding werden hoge bedragen aan toeslagen onterecht stopgezet en teruggevorderd en zouden duizenden huishoudens gedupeerd raken.

Haar waarschuwing werd terzijde geschoven, haar functie werd uitgekleed en het zou jaren duren totdat het advies, dat bekend zou worden als het ‘memo-Palmen’, naar buiten zou komen.

Op het moment zelf kon ze het niet bevroeden – ‘ik deed gewoon mijn werk’ – maar achteraf noemt ze het schrijven van dat advies life changing. Met lede ogen ziet ze hoe de ellende van gezinnen tot op de dag van vandaag voortduurt. Voor Palmen persoonlijk zijn er ‘minder leuke’ maar ook mooie dingen uit de affaire voortgekomen. Zo merkt ze dat sommige collega’s haar met ongemak bekijken: gaat ze wéér zo’n explosief memo schrijven?

Maar ze is ook gevraagd om rechter-plaatsvervanger te worden bij de Centrale Raad van Beroep, de hoogste bestuursrechter in bijstandszaken. Ze ontwikkelde een dierbare vriendschap met Alex Brenninkmeijer, de oud-Ombudsman die april vorig jaar overleed. En hoewel ze formeel nog onder Financiën valt, heeft ze de bijzondere taak gekregen om onder alle rijksambtenaren rechtsstatelijk handelen uit te dragen.

Alles doordat ze dat ene advies schreef over ‘CAF-11-Hawaii’, een codenaam die het ‘Combiteam Aanpak Facilitators’ (CAF) had bedacht. De ‘facilitator’ die dit fraudeteam in deze zaak op de korrel had, was een gastouderbureau. Palmen was destijds de hoogste juridisch adviseur bij de dienst Toeslagen van de Belastingdienst. ‘Ik kwam van de ‘blauwe’ Belastingdienst, het oudere deel van de dienst dat gaat over het heffen en innen van belastingen. Daar stond die inhoudelijke advisering al veel steviger. Recentelijk was ik bij Toeslagen ingevlogen om zoiets daar ook verder te ontwikkelen.’

Wat belandde er op uw bureau?

‘In november 2016 vroeg een directeur bij Toeslagen die fraude in zijn portefeuille had mij om een advies over dat onderzoek naar het gastouderbureau. Hij voelde zich er niet senang bij. Dat kwam doordat de advocaat die een groot aantal ouders vertegenwoordigde hardnekkig was. En omdat de Nationale Ombudsman een onderzoek naar de zaak had aangekondigd.

‘Al snel werd me duidelijk dat er zaken niet goed liepen. Zo vond ik het vreemd dat de boeken van het gastouderbureau al waren gecontroleerd en dat er geen fraude was vastgesteld. Toch bleef het onderzoek gericht op fraude. En daar werd een methode voor gebruikt waardoor ouders die gebruikmaakten van het bureau volledig klem kwamen te zitten.

‘Die ouders kregen een brief waarin stond dat de uitkering van hun kinderopvangtoeslag per direct stopte. Er stond niet bij waarom. Alleen dat ze moesten bewijzen dat ze recht hadden op de toeslag. Een goede mogelijkheid om bezwaar te maken was er niet. Wat ze helemaal in een onmogelijke positie bracht, was dat ze intussen wel de kinderopvang moesten blijven doorbetalen, want anders kon de conclusie zijn dat ze onterecht toeslag hadden ontvangen en riskeerden ze terugvordering.

‘Je moet bedenken dat het mensen waren met niet zulke hoge inkomens en dus grote bedragen aan toeslag, soms wel 1.000 of 2.000 euro per maand. Ze stonden hun boodschappen af te rekenen bij de supermarkt en hadden ineens geen saldo. Ze begrepen het niet, dachten dat het vast een administratief foutje zou zijn, dat volgende maand zou zijn opgelost.’

Hoe luidde uw advies?

‘Stel deze ouders in het gelijk en ga hen compenseren.’

Palmen werkte al sinds 1997 bij de Belastingdienst, waar ze was opgeklommen tot landelijk vakgroepcoördinator. Ze had veel ervaring met hardheidsclausules: uitzonderingsbepalingen voor als een wet onvoorzien onrechtvaardig uitpakt. 

In dat werk had ze in direct contact gestaan met burgers of hun advocaten. En ze was gespecialiseerd in de beginselen van behoorlijk bestuur, zoals rechtszekerheid, gelijkheid en evenredigheid. ‘Er is’, zegt ze, ‘verschil tussen het uitvoeren van de wet en het toepassen van het recht. Ons rechtsstelsel is zo ingericht dat niemand in de knel hóéft te komen. Er zit een gelaagdheid in. Je begint weliswaar bij de letterlijke tekst van de wet, maar soms merk je dat die tot schrijnende gevallen kan leiden. Dan is het belangrijk om te weten dat er instrumenten zijn om dat te corrigeren.’

Het was wat haar oorspronkelijk al aantrok in het recht: ‘Altijd op zoek naar de ruimte, naar wat er wél mogelijk is. Met het perspectief van de burger, maar wel verder kijkend dan het individueel belang.’

In haar advies wond Palmen er geen doekjes om. Ze zag zich gesterkt door een uitspraak van de Raad van State, de hoogste bestuursrechter. Die vonniste over het algemeen nog tot 2019 keihard in het nadeel van toeslagenouders. Maar juist in deze zaak had een ouder toch op een belangrijk punt gelijk gekregen: ook de Raad van State oordeelde dat je niet eerst een toeslag kon stopzetten en daarna kon verwachten dat iemand aan alle betalingsverplichtingen bleef voldoen.

Het fraudeonderzoek was ingesteld zonder duidelijke, vooraf bepaalde regels, schreef Palmen. ‘Hoe is het mogelijk geweest de toeslag voor 300 burgers op deze manier stop te zetten (onjuiste rechtsgrond, geen acht slaan op de rechtsbescherming, inbreuk op vereiste zorgvuldigheid, inbreuk op motiveringsvereiste en de bewijslastverdeling)?’ Ze begreep niet hoe het managementteam dit goed had kunnen vinden en raadde ‘met klem’ aan om de werkwijze aan te passen. ‘Ik was in shock’, zegt ze daar nu over. ‘Ontdaan.’ Ze noteerde dat de Belastingdienst ‘laakbaar’ had gehandeld.

Ziet u zichzelf als dapper?

‘Zeker toen ik het advies schreef niet. Als iemand mij vraagt om een juridisch-inhoudelijk advies, dan krijgt hij ook een juridisch-inhoudelijk advies.’

Wat gebeurde er doorgaans na zo’n advies?

‘Normaal gesproken werden die adviezen zonder meer opgevolgd. Ik had nog nooit anders meegemaakt. Het gaat vaak om heel ingewikkelde zaken, dus als het spannend wordt, steunen managers bij de blauwe dienst graag op hun deskundigen. Ik was helemaal verbaasd toen ik merkte dat dat nu niet gebeurde.

‘Behalve de directeur voor wie het advies was, had ik ook mijn directe leidinggevende meegenomen in mijn denkproces. Toen ik hem een concept stuurde, schrok hij. Die twee zagen de urgentie, want ze besloten om het stuk meteen aan de algemeen directeur te sturen en de volgende dag te bespreken op een heidag van het managementteam die toevallig gepland stond.

‘Ik zei nog: ik kan me voorstellen dat jullie wat uitleg willen, aarzel niet om me erbij te vragen. Maar dat signaal is nooit gekomen. Ik mocht daarna nog wel meepraten in een werkgroep, maar al snel was duidelijk dat er werd gekozen om niets aan de koers te wijzigen. 

Ik heb gezegd: deze mensen hebben gewoon gelijk, dit kan echt niet, dit moeten we zo snel mogelijk oplossen. Er worden grondrechten geschonden. Maar er werd botweg geantwoord: we gaan door. Ik heb geen bijval ervaren.’

Sandra Palmen: ‘Als er stukken openbaar werden gemaakt, dacht ik steeds: het kan niet anders of nu zit het erbij. Maar dat gebeurde niet.’Beeld Rebecca Fertinel

Welke opties had u nadat uw advies niet was opgevolgd?

‘Tot mijn enorme teleurstelling werd mijn functie heroverwogen. Ik mocht voortaan niet meer rechtstreeks adviseren. Daarom ben ik weggegaan.’

Gebeurde dat omdat uw advies onwelgevallig was?

‘Dat is nooit met zoveel woorden gezegd. Maar we kunnen nu in een verslag zien dat de behandeling van mijn advies en het heroverwegen van mijn functie twee agendapunten na elkaar waren op dezelfde managementvergadering. Dat is opvallend.’

Hoeveel verschil had het kunnen maken als uw advies was opgevolgd?

‘Het had jaren van menselijk leed gescheeld. De schade voor slachtoffers is met de tijd steeds groter geworden, een sneeuwbaleffect. De stress die ze hebben ervaren is verschrikkelijk. Elk uur dat er eerder was ingegrepen, had uitgemaakt.’

U vertrok, wetend dat dat leed steeds groter zou worden.

‘Ik heb bij collega’s nog wel mijn beklag gedaan, ook hoger in de hiërarchie. Maar ik heb er ook altijd op vertrouwd dat dit vroeg of laat naar buiten zou komen, het zijn zulke evidente schendingen van het rechtssysteem.’

Waarom bracht u het zelf niet naar buiten?

‘Dat zou niet hebben geleid tot een oplossing voor de ouders. De kans was groot geweest dat ik zelf het probleem zou zijn geworden.’

Ter illustratie verwijst ze naar een collega die van 2014 tot en met 2016 bezwaren afhandelde bij Toeslagen en die leidinggevenden er meermalen op wees dat ouders onterecht hard werden aangepakt. 

Deze ambtenaar, Pierre Niessen, raakte geïsoleerd en kreeg een burn-out. Palmen had horen gonzen dat hij ‘door de mangel was gehaald’.

Was u bang?

‘Nee. Ik was ervan overtuigd dat het niet lang meer zou duren. Ik wist dat de Ombudsman bezig was met een onderzoek. Die kwam minder dan een half jaar na mijn advies ook met stevige aanbevelingen. Ik dacht dat het toen zou worden opgelost. Maar dat gebeurde weer niet.’

U pakte uw oude vak op bij de ‘blauwe’ Belastingdienst. Intussen kwam de toeslagenaffaire steeds vaker in het nieuws.

‘Ik volgde het niet heel intensief. Dat was voor mij te pijnlijk. Maar op een gegeven moment ontkwam ik er niet meer aan. Mensen bespraken het ook bij de koffieautomaat: wat is daar bij Toeslagen toch allemaal gebeurd? Dan zei ik: het is daar een heel andere wereld.’

Er kwamen ook steeds meer documenten naar buiten doordat journalisten, Kamerleden of onderzoekers ze opvroegen. Maar niet uw advies.

‘Ik had verwacht dat het al aan de Ombudsman zou zijn gegeven, maar ook dat was niet het geval. Daarna dacht ik steeds als er stukken openbaar werden gemaakt: het kan niet anders of nu zit het erbij. Maar dat gebeurde elke keer weer niet. In juni 2019 nam mijn latere opvolger bij Toeslagen contact met mij op. De functie was inmiddels weer volwaardig. Hij zei: jij vertelde toen dat je iets had geschreven, heb je dat nog? Toen heb ik hem het advies gestuurd en opnieuw dacht ik: nu komt het. Maar weer niet.’

Uiteindelijk werd, door vasthoudendheid van het Kamerlid Pieter Omtzigt, het memo-Palmen pas in oktober 2020 naar de Tweede Kamer gestuurd, maar met cruciale delen weggelakt. Dat kwam niet door Palmen: ‘Zoals gebruikelijk was mij als betrokken ambtenaar gevraagd wat ik vond. Ik had gezegd: het maatschappelijk belang gaat hier vóór en er is geen grond om delen te lakken, verstrek het gewoon integraal. Maar ook dat advies werd niet opgevolgd.’

De Parlementaire Onderzoekscommissie, die toen al lang bezig was, kreeg wel het ongelakte stuk en laste een extra verhoordag in voor Palmen. ‘Toen wist ik: nu gaat het naar buiten komen. Want ik ging ervan uit dat ze uit het advies zouden citeren of het mij zouden laten voorlezen.’ Dat laatste gebeurde en daarna werd het alsnog – eindelijk – openbaar.

Zeer indringend, vond Palmen dat verhoor. ‘Ik moest erg denken aan de advocaat van de ouders, Eva González Pérez, die zich als een pitbull in de zaak had vastgebeten. Zij wist niet dat ik dat memo had geschreven. Voor haar was ik ineens verdwenen. Dat moet heel vreemd zijn geweest. Ik had altijd gevonden dat ze gelijk had, maar dat had ik haar nooit kunnen zeggen. Nu zou ze dat weten. Dat was heel emotioneel voor me: onze gezamenlijke strijd voor het recht, waarbij we bondgenoten waren geweest zonder dat zij het wist.

Na die ondervraging heb ik haar vaak gesproken en toen vertelde ze dat ze een keer tegen haar man had gezegd: die Palmen, die snapt het. Ze had het toch gezien.’

In een ander openbaar verhoor verklaarde de toenmalige hoogste ambtenaar van het ministerie van Financiën, Manon Leijten, dat zij zich niet kon herinneren het memo-Palmen ooit te hebben gelezen. Toenmalig directeur-generaal Jaap Uijlenbroek verklaarde dat het memo hem ‘op geen enkele manier ooit eerder heeft bereikt’. De rijksrecherche onderzoekt nu of zij meineed hebben gepleegd. Ook Palmen is gehoord. ‘Opnieuw een ervaring die ik nooit voor ogen heb gehad.’

Gelooft u dat zij het memo niet kenden?

‘Ik ben niet bij hun besprekingen geweest, ik heb geen directe waarneming gehad.’

Eerder onderzoek in opdracht van Financiën naar de gangen van het memo-Palmen leverde aanwijzingen op die het niet erg aannemelijk maken dat de top het memo niet kende. In juni 2019, toen het bij Palmen opnieuw werd opgevraagd, bereikte de toeslagenaffaire door onthullingen in de media een kookpunt op het departement. Het memo werd toen vermeld op een ‘factsheet’ dat is besproken door de ambtelijke top. 

In oktober 2020 mailt een manager intern dat alles rond het memo wel degelijk is besproken met directeur-generaal Uijlenbroek en toenmalig staatssecretaris Menno Snel. En tientallen ambtenaren kenden aantoonbaar het brisante stuk waarvan de betekenis overduidelijk moet zijn geweest. Maar het onderzoek laat ook zien hoe het op cruciale momenten nét weer uit een presentatie of archief verdwijnt. ‘Die hele gang van zaken vind ik vreemd’, zegt Palmen.

Hebben collega’s die nog bij Toeslagen werken weleens contact met u opgenomen en gezegd: dat had je toch goed gezien?

‘Nee, nooit.’

Wat zien we voor patroon in de manier waarop u en uw advies zijn behandeld?

‘Andere belangen spelen een rol, waardoor de rechten van mensen en het rechtsstatelijk belang niet worden beschermd.’

Politieke druk?

‘Die zal ongetwijfeld hebben meegespeeld. Maar ik vind dat wij als ambtenaren een belangrijke rol hebben te vervullen door midden in de maatschappij te staan en voor het algemeen belang te werken. Door het perspectief van de burger te kiezen. De meest fundamentele rechten horen voor te gaan op andere afwegingen.’

Aan haar rol in de toeslagenaffaire heeft ze haar nieuwe baan te danken: ze mag onder rijksambtenaren de boer op met de rechtsstaat. ‘Meestal begint het ermee dat een ambtenaar merkt: het voelt niet goed wat ik hier aan het doen ben. Veel collega’s worstelen daarmee. 

Ik help om woorden aan dat gevoel te geven en het te onderbouwen. Ambtenaren weten vaak niet dat het recht daarvoor veel ruimte en instrumenten heeft. Dat dat gevoel vaak een basis vindt in grondrechten. De beginselen van behoorlijk bestuur staan ook gewoon in de wet. Er is gebrek aan kennis. Al zijn hiervoor inmiddels wel waardevolle programma’s opgezet.’

Dat zijn toch dingen die voor ambtenaren voor zich zouden moeten spreken?

‘Dat blijkt niet zo te zijn.’

Of ze kunnen het best bedenken, maar ze hebben er geen zin in om hun mond open te trekken vanwege mogelijke repercussies.

‘Er is ook gebrek aan een veilige mogelijkheid om hierover te spreken. Maar die ruimte komt er steeds meer, want niemand wil een dergelijke affaire hebben.’

Heeft u persoonlijk de affaire verwerkt?

‘Het gaat met ups en downs. Ik vind het prachtig dat ik nu de rechtsstaat mag uitdragen. En dat ik nu eindrechter ben in bijstandszaken, waarbij je ook te maken hebt met een heel kwetsbare groep en het maatschappelijk belang.’

Palmen draagt als ze rechtspreekt de toga van de vorig jaar gestorven Alex Brenninkmeijer, bekend als Nationale Ombudsman tussen 2005 tot 2014. ‘Hij benaderde me meteen de dag na mijn verhoor. Ik dacht: jee, dé Alex Brenninkmeijer neemt contact op met mij, wow. We hebben veel prachtige gesprekken gehad.’

Velen vonden Brenninkmeijer in zijn tijd te fel, maar hij wordt nu gezien als iemand die vroeg doorhad hoe de overheid over burgers heen kon walsen. ‘Hij heeft altijd dat burgerperspectief gehad en ook altijd gedacht: ik moet mijzelf in de spiegel kunnen blijven aankijken. 

Doe ik het goede? Alex was ook raadsheer en vice-president geweest bij de Centrale Raad voor Beroep. Toen hij op zijn 70ste met pensioen moest, zaten we een keer te eten en zei hij: ik zou het eervol vinden als jij mijn toga gaat dragen. Ik zei: ik vind het juist zo’n eer als ik jouw toga mág dragen. En er een heel klein beetje van jouw wijsheid op mijn schouders neerdaalt.’

Ze schiet vol. ‘Ik had nog zoveel met hem willen praten, nog zoveel van hem kunnen leren. Ik heb hem veel te laat leren kennen.’

Het is een herentoga, dus hij moest worden vermaakt. ‘Maar zijn naam zit er nog in geborduurd.’

https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/ambtenaar-sandra-palmen-sloeg-al-in-2017-alarm-over-de-toeslagenaffaire-als-er-was-geluisterd-had-dat-jaren-leed-gescheeld~bb2db645/