‘Herhaling van een toeslagenaffaire ligt op de loer’, zegt oud-rechter Ron Jue
Meer dan 25 jaar was Ron Jue bestuursrechter. Nadat hij zijn toga definitief aan zijn kapstok hing, bleek uit de toeslagenaffaire dat hij en zijn collega’s flink tekort zijn geschoten. In zijn boek fileert hij de bestuursrechtspraak.
Hij bestudeerde de tekst op zijn scherm nog eens. En nog eens. Daarop schoof Ron Jue zijn stoel naar achteren en haastte zich naar zijn echtgenote, die achterin de tuin ongewenste planten uit de grond stond te sjorren. Hosanna, riep hij haar toe, ik heb het goed gedaan!
“Mijn opluchting was niet gering”, blikt Jue op die zomerdag terug. “Na de toeslagenaffaire was ik mijn archief ingedoken. Had ik als bestuursrechter óók zo’n zaak gedaan misschien? Had ik óók de spijkerharde alles-of-nietslijn van de Raad van State gevolgd, waarbij in geval van fouten, fraude of onregelmatigheden de gehele toeslag werd teruggevorderd?”
Jue bleek tegendraads te zijn geweest. In de enige zaak die hij over kinderopvangtoeslag terugvond, uit 2012, had hij bepaald dat de ouder slechts een deel van het ontvangen voorschot terug moest betalen, het deel dat zij niet goed kon verantwoorden. Als bestuursrechter in Almelo passeerde hij het standpunt van de Belastingdienst, die vond dat de moeder eigenlijk helemaal geen aanspraak op de toeslag kon maken.
“Die keer heb ik het er gelukkig goed vanaf gebracht.” Maar Jue is streng voor zichzelf. “Ook ik ben vervreemd geweest van hen voor wie ik rechtsprak. Tot mijn spijt was het rechtssysteem met al zijn beginselen, wettelijke regels en jurisprudentie jarenlang het exclusieve toetsingskader voor mij. Pas na verloop van tijd besefte ik dat het rechtspreken beter kon en moest. De laatste tien jaar van mijn loopbaan ben ik extra aandacht gaan besteden aan de gevolgen van mijn uitspraak voor de burger.”
Een pamflet over de zwaktes van het bestuursrecht
Op de eettafel van Jues huis in Groesbeek, pal aan het Pieterpad, ligt een boek van zijn hand. Onrecht in de rechtsbescherming staat er in kapitalen op de omslag. De bundel van 106 pagina’s is een pamflet over de tekortkomingen van de bestuursrechtspraak. In klare taal uit Jue kritiek: op de Raad van State, op zijn collega’s, op de Raad voor de Rechtspraak. Ook zichzelf spaart hij niet.
“Op 16 januari 2020 werd ik zeventig en was het tijd mijn collega’s uit Almelo en Arnhem op een afscheidsrede te trakteren”, licht hij de ontstaansgeschiedenis van het boek toe. “De hoofdmoot van die speech luidde dat wij bestuursrechters burgers te weinig rechtsbescherming bieden tegen het optreden van de overheid, terwijl dat toch de voornaamste reden van ons bestaan is. Ik wist toen nog niets van onze rol bij de toeslagenaffaire, moet je nagaan. Toen later aan het licht kwam dat wij hadden nagelaten de Belastingdienst te corrigeren, besloot ik mijn rede en publicaties in vakbladen uit te werken tot een boek.”
Op feestjes en in kranten gaat het amper over het bestuursrecht
Jue hoopt dat niet alleen juristen en rechtenstudenten zijn bundel ter hand nemen. “Iedere auteur wil natuurlijk veel gelezen worden, maar ik vind ook dat men beter begrip moet krijgen van het bestuursrecht.” Hij erkent dat dit juridische veld versnipperd oogt, met maar liefst vier hoogste bestuursrechters op even zovele deelterreinen. “Het bestuursrecht bestrijkt een groot gebied, van bouwvergunningen tot handhavingszaken, uitkeringen en subsidies. Maar dat betekent ook dat een heleboel mensen er weleens mee te maken krijgen.”
Om die reden verbaast het Jue dat het bestuursrecht een ondergeschoven kindje is. “In kranten en op feesten gaat het meestal over het strafrecht. Wie ik zeg dat ik bestuursrechter was, staart me glazig aan. Met mijn boek wil ik laten zien wat bestuursrechtspraak is, en hoe zwakheden in de bestuursrechtspraak tot de toeslagenaffaire hebben geleid.”
Een smet wil Jue het schandaal niet noemen. Wel drukt de kwestie bij tijd en wijle zwaar op zijn gemoed. “Hier, aan deze tafel, bracht Ongekend Onrecht me het slechte nieuws.” In dat rapport, dat leidde tot de val van kabinet-Rutte III, concludeerde de parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag eind 2020 dat de grondbeginselen van de rechtsstaat zijn geschonden. Ouders zijn ten onrechte bestempeld als fraudeurs en hun is kwade opzet verweten, terwijl ze slechts een kleine administratieve fout hadden gemaakt.
“In het rapport werd de bestuursrechtspraak – geheel terecht – de maat genomen”, zegt Jue. De commissie kwam tot de slotsom dat de ministeries en de rechtsspraak jarenlang bijdroegen aan ‘het in stand houden van spijkerharde uitvoering van de kinderopvangtoeslag.’ “Ik kreeg en krijg er de rillingen van. Ik was 25 jaar bestuursrechter geweest, en toch had ik niet in de gaten gehad dat het zo gigantisch mis kon gaan.”
‘Herhaling ligt op de loer’
Net zo verbijsterd is hij over de nasleep van de toeslagenaffaire. “Herhaling ligt op de loer. Zeker, de rechtbanken hebben zich verontschuldigd en beterschap beloofd, en er is een mooi reflectierapport verschenen. Maar met enkel aanbevelingen ben je er nog niet. Veranderingen moeten ook daadwerkelijk worden doorgevoerd, en tot dusver zie ik woorden zonder daden. Hoe gaan de elf rechtbanken die tips op de werkvloer oppakken? Ik ben er niet gerust op dat de heersende cultuur zo werkelijk wordt doorbroken.”
“Evenmin ben ik optimistisch over een broodnodige koerswijziging bij de hoogste bestuursrechter van het land, de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.” De oud-rechter haalt een interview aan uit Trouw, dat voorzitter Bart Jan van Ettekoven gaf na het verschijnen van Ongekend Onrecht.
Op de vraag of de Belastingdienst in de rechtszaal wellicht te vaak het voordeel van de twijfel kreeg, antwoordde hij: ‘Zo werkt het bestuursrecht in algemene zin. Dat gaat ervan uit dat overheidsinstanties rechtmatig te werk gaan en de wet uitvoeren. De rechter gaat niet uit van het falen van het hele systeem.’
“Ik moest even naar adem happen toen ik dat las. Een bestuursrechter die ervan uitgaat dat de overheid het goed doet, de burger moet het tegendeel maar bewijzen? Onbestaanbaar. De rechter hoort neutraal te zijn, uit te gaan van niks, van niemand.
Elders repte Van Ettekoven bovendien over de invloed van het politieke klimaat op de foute alles-of-nietslijn: het zou tien jaar geleden streng, strenger, strengst hebben gemoeten.
Die houding toont dat de Raad van State te dicht op de politiek zit, toen en nu nog. Het Binnenhof mag de rechtspraak niet beïnvloeden, de rechter zou juist als tegenmacht moeten fungeren.”
De trias politica
In zijn boek beperkt Jue zich niet enkel tot kritiek. Hij komt ook met een ‘verbeterprogramma’: elf actiepunten om onrecht bij de bestuursrechter terug te dringen. “Twee daarvan zijn gamechangers. Ik stel allereerst voor dat we de bestuursrechtspraak weghalen bij de Raad van State en onderbrengen bij de rechterlijke macht. Daar hoort ze tezamen met alle andere rechtspraak thuis. Nu botst het: de één adviseert, de ander spreekt recht, en dat zijn verschillende disciplines.”
“Als hoogste adviseur van de overheid houdt de Raad van State natuurlijk rekening met politieke opvattingen, hij zetelt in het hokje van wetgeving en bestuur. Maar een bestuursrechter past niet in dat vak.
Montesquieu wist al dat de machten gescheiden moeten blijven. Zo adviseert de bestuursrechter niet, maar toetst en beslist hij, in geschillen tussen overheid, uitvoerende macht en burger. Nam het bestuursorgaan zijn beslissing op juiste gronden? Daarbij moet hij zich laten leiden door rechtsfeiten, niet door politieke feiten.”
In de toeslagenaffaire bleek de bestuursrechter juist niet dit corrigerende sluitstuk van de trias politica te zijn. De politiek wilde frauderende burgers keihard aanpakken? De afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State voerde die wens uit. “Die politieke beïnvloeding wekt meer dan enkel de schijn van partijdigheid. En iedere schijn in die richting moet worden vermeden, wil bestuursrechtspraak nog geloofwaardig zijn voor burgers. We moeten ons goed realiseren dat het hele stelsel van de rechtspraak, van regels, gebaseerd is op het vertrouwen van mensen.”
De bedrijfscultuur binnen de rechtbanken zelf moet op de schop
Jues andere gamechanger gaat over de bedrijfscultuur binnen de rechtbanken zelf. “Rechters zijn solisten, het is ieder voor zich. Ze bespreken hun vonnissen niet met collega’s. Een rechter doet zijn zaken meestal af in zijn eentje, het geven en ontvangen van kritiek is zijn ding niet. Dat is niet goed. Wat mij betreft wordt die ivoren toren afgebroken, en wordt de rechtbank een lerende organisatie. Een organisatie die collegiaal overleg stimuleert, ook buiten de rechtszaal oog heeft voor contact met de burger en overheid, en die actief om feedback vraagt.” Hij is even stil. “En daar vervolgens iets mee doet, natuurlijk.”
In zowel zijn boek als het gesprek prijst Jue de Rotterdamse bestuursrechters die zich voorafgaand aan de toeslagenaffaire allesbehalve meegaand opstelden. Zij organiseerden zich wél, namen in hun vonnissen een afwijkend standpunt in, en vroegen buiten de rechtszaal collectief aandacht voor de onrechtvaardigheid van de alles-of-nietslijn.
“Het deed me denken aan mijn begintijd, toen ik met collega’s een sector bestuursrecht optuigde in Almelo. Ik kwam terecht in een groep nieuwe rechters en medewerkers van buiten de rechtspraak, door ingesleten patronen en oude gebruiken werden we niet gehinderd. We deelden kennis, we informeerden en corrigeerden elkaar, de deuren van collega’s stonden open. Later, toen ik in Arnhem aan de slag ging, ontdekte ik dat die doorgaans potdicht zijn bij bestuursrechters.”
Die afwijkende cultuur kwam de kwaliteit van de rechtspraak ten goede, merkte Jue. “Er ontstond een voedingsbodem voor ideeën over nieuwe werkwijzen, in Almelo dokterden we een geheel eigen concept effectieve bestuursrechtspraak uit. In de doeltreffendheid van ons werk is doorgaans amper interesse op de vloer. Zo zochten we naar manieren om beter te communiceren met partijen, zowel in de rechtszaal als voorafgaand aan zittingen. Soms vergaten we ons te verplaatsen in de positie van met name de burger, zo bleek namelijk.”
Die belangstelling voor de gevolgen van zijn uitspraken keerde terug aan het einde van zijn loopbaan. “Nadat ik uit Almelo vertrok, werd ook ik opgeslokt door mijn dagelijkse bezigheden. Ik sprak alleen met mijn juridisch medewerker recht, overleggen deed ik niet langer. Ik werd een solist.”
Kritiek is gezond
Wijsheid komt met de jaren, weet Jue, wiens toga tegenwoordig aan de kapstok hangt. “De laatste tien jaar als bestuursrechter heb ik ingezien dat individueel meesterschap onvoldoende is. Oog voor de maatschappelijke impact van uitspraken is minstens zo belangrijk. Sindsdien ben ik anders gaan omspringen met een te laat ingediend bezwaar of beroep. De jurisprudentie daarover vind ik ongekend hard. Doorgaans mag de overheid in de herkansing, de burger krijgt minder mogelijkheden daartoe. Dat kan zeer ontmoedigend zijn.”
Het veranderen van de houding en het gedrag van rechters zal niet vanzelf gaan. “Om de cultuur te doorbreken en woorden om te zetten tot daden, is er leiding met gezag nodig. Er is wel leiding. Presidenten, de Raad voor de Rechtspraak, er zijn méér dan genoeg teamvoorzitters. Maar zij houden zich enkel met bestuur en management bezig. Er mist gezag op de werkvloer zelf, mensen die leiding geven aan de inhoud van rechtspreken.”
In zijn boek doet Jue concrete voorstellen voor een stoelendans. “Ik realiseer me dat ik met mijn boek op veel tenen sta. Maar dat laat me betrekkelijk koud. Mijn doel is namelijk dat er meer kritiek komt op de bestuursrechtspraak. Hoe regels in elkaar zitten, wat de jurisprudentie is, of de techniek: dat kun je allemaal googelen. Toch voeren die onderwerpen de boventoon in het rechtsgebied. Ik pleit voor het stellen van andere vragen. Wat betekent dit nou? Had ik het ook anders kunnen doen? Die omslag zal leiden tot rechtvaardigheid en de menselijke maat.”
Onrecht in de rechtsbescherming, Ron Jue, Uitgeverij Paris, 106 blz., € 19,50.
Wie is Ron Jue?
Ron Jue werd in 1950 geboren en groeide op in Gouda. Na een studie rechten was Jue veertien jaar lang universitair (hoofd)docent aan de faculteit Bestuurskunde van de Universiteit Twente. In 1991 verruilde hij de universiteit voor de rechtbank Almelo, waar hij als civiel rechter begon. Na een aantal jaar stapte hij over naar het bestuursrecht. In 2020 trok hij zijn toga definitief uit. Jue heeft vier volwassen kinderen en woont met zijn vrouw in Groesbeek.
Geen opmerkingen:
Een reactie posten
Opmerking: Alleen leden van deze blog kunnen een reactie posten.