Hoe ambtenaren tijdens de campagne de kabinetsformatie al voorbereidden
Deze week: de formatiesecretarissen van AZ, ‘de lijst’ van Financiën, de les van Docters van Leeuwen, de tas van Wopke, een belofte aan Omtzigt, een wankel CDA. Ofwel: hoe ambtenaren in de campagne de formatie voorkookten.
Hoge ambtenaren van het ministerie van Financiën troffen begin deze week een bijzonder bericht op hun scherm aan. Het kwam van het secretariaat van de minister, Wopke Hoekstra, ook lijsttrekker van het CDA.
Je kon eruit opmaken dat het departement in deze periode maar beperkt kan leunen op zijn hoogste politieke baas. Ambtenaren die stukken wilden aanleveren voor Hoekstra’s loodgieterstas – het dagelijkse huiswerk van elke minister – werd vriendelijk verzocht zich even in te houden.
De minister had er deze en volgende week amper tijd voor. Er stond: ‘Di. 9/3 GEEN TAS.’ ‘Wo. 10/3 GEEN TAS; alleen SPOEDSTUKKEN.’ ‘Do. 11/3 GEEN TAS; alleen SPOEDSTUKKEN.’ ‘Vrij. 12/3 GEEN TAS.’ Enzovoort. ‘Dit geldt tot ma. 22 maart.’
Het is op Financiën geen gebruik dat ministers in campagnetijd hun bestuurlijke werk inperken. Hoekstra’s voorganger Jeroen Dijsselbloem (PvdA), in 2017 nog Kamerkandidaat (zij het geen lijsttrekker), werkte zijn stukken gewoon af. Voor een andere voorganger, Gerrit Zalm, VVD-lijsttrekker in 2003, gold hetzelfde.
Sommige topambtenaren waren deze week ontstemd over het bericht. Al had je er ook die begrip toonden: Hoekstra werd laat lijsttrekker, en moest veel bijspijkeren – wat zijn haperende campagne laat zien.
Het voorval illustreerde ook dat het landsbestuur tijdens de verkiezingscampagne vaak overgaat naar het ambtelijk apparaat.
Want terwijl de lijsttrekkers niet van de televisie zijn te slaan, treft ambtelijk Den Haag, en vooral de ministeries van Algemene Zaken en Financiën, de laatste voorbereidingen voor een politiek-ambtelijke krachtproef die volgende week donderdag begint, daags na de verkiezingen: de kabinetsformatie.
De periode waarin de politiek invloedrijkste beslissingen vallen. En het fascinerende is: hoewel alleen politici daarop later worden aangesproken, is zo’n formatie van begin tot eind een door ambtenaren gevoede operatie.
:strip_icc()/s3/static.nrc.nl/bvhw/files/2021/03/data68478695-80e7aa.jpg)
Ervaren mensen in de bureaucratie kunnen je precies uitleggen waarom er in de slotweken van een campagne zo veel ambtelijke activiteit is.
Een oud-topambtenaar vertelde hoe hij als beginneling een wijze les kreeg van wijlen Arthur Docters van Leeuwen, oud-hoofd van de AIVD en het Openbaar Ministerie. „Hij zei: de campagne is de periode waarin je ambtelijk zaken in beweging kunt brengen.”
Een oud-informateur formuleerde het zo: „Elk ministerie weet: dit is het moment om zaken te doen.”
Het werkt als volgt. Voordat partijen hun verkiezingsprogramma’s gaan schrijven, publiceert de Inspectie Rijksfinanciën (IRF), toezichthouder voor het ministerie van Financiën op de departementale begrotingen, een lijst van mogelijke maatregelen in de nieuwe periode. Honderden opties, variërend van halvering van het aantal Kamerleden tot en met verdubbeling van de vluchtelingenopvang.
Vorig jaar september kwam de lijst uit, even later gevolgd door advies van de ambtelijke Studiegroep Begrotingsruimte. Bijna alle partijen gebruiken deze documenten als basis voor hun programma. Maar de ambtelijke omzwachteling van partijen houdt hier niet op. Nadat verkiezingsprogramma’s zijn gewogen door de planbureaus, volgt het bureaucratische eindoordeel.
IRF maakt daarvoor een ‘update’ van de lijst mogelijke maatregelen, gebaseerd op de verkiezingsprogramma’s en de doorrekeningen: dát is ‘de lijst’ die het keuzemenu voor de formatieonderhandelaars wordt. En alle topambtenaren weten: als je kans wil maken op extra geld, of ongewenste bezuinigingen wil ontlopen, is die lijst je kans.
Vandaar de ambtelijke notie dat je er vóór de formatie bij moet zijn.
En IRF is niet van de zachte aanpak. Een topambtenaar noemde ze „de grootinquisiteurs van Den Haag”. Zij kunnen begrotingsposten naar eigen goeddunken doorlichten, „en dan ben je meestal het haasje”.
Ook werkt IRF op basis van de verkiezingsprogramma’s al voor de formatie compromisvoorstellen uit. Het doel is, zei een oud-IRF-ambtenaar, „dat je op elke denkbare vraag uit de formatie voorbereid bent”.
Dit verklaart ook waarom topambtenaren, anders dan de meeste lijsttrekkers, al maanden weten wie de ambtelijke secondanten – ‘secretarissen’ – van de formatie worden: zij zijn straks de schakel tussen de onderhandelingstafel en de ministeries.
Het gaat om twee mensen van Algemene Zaken, plaatsvervangend secretaris-generaal Bart van Poelgeest en raadadviseur Irene Jansen. Van Poelgeest werkt al twintig jaar op Algemene Zaken en was bij talrijke formaties betrokken. Jansen, eerder werkzaam op Financiën, begon in 2017 als raadadviseur van Rutte.
Topambtenaren weten: een open lijn met deze twee is de beste kans om gewenste inzichten op de formatietafel te krijgen.
Komende donderdag is het grote moment: dan gaat de ambtelijke voorbereiding na al die maanden over in handen van de politiek. Kamervoorzitter Khadija Arib (PvdA) brengt de lijsttrekkers samen in een kamer naast de oude vergaderzaal om op basis van de verkiezingsuitslag – vermoedelijk – een verkenner te benoemen, die voorkeuren van partijleiders inventariseert.
‘De politiek-staatsrechtelijke boekhouding’, heet dat op Algemene Zaken.
Duidelijk is dat de verkenner geen eenvoudig taakje wacht. De VVD wil een snelle formatie, om de corona-aanpak niet te schaden. Partijen sympathiseren daarmee – maar er zijn complicaties.
Naarmate de VVD groter wordt, zullen partijleiders een hogere prijs voor samenwerking vragen. Als de nieuwe coalitie een meerderheid in de Eerste Kamer wil, heb je bijna zeker een vijfpartijenkabinet nodig. De kans op een deal tussen D66 en ChristenUnie over medisch-ethische kwesties is miniem, wat de snelheid niet zal bevorderen.
En enkele partijen willen beginnen met onderhandelen over de inhoud. Daarvoor kan de aanpak van 1994 – toen kandidaat-premier Kok een ‘proeve van een regeerakkoord’ schreef – een uitweg zijn: Rutte die een conceptakkoord schrijft op basis waarvan partijen besluiten of ze meepraten. Interessant – maar ook riskant.
Er komt bij dat de dynamiek van de campagne het niet ondenkbaar maakt dat D66, na de VVD en de PVV, de derde partij wordt. Dan kan Hoekstra het ministerschap van Financiën vermoedelijk niet continueren, en valt het ministerie toe aan D66 – met Wouter Koolmees als logische kandidaat.
Het toont aan dat het CDA, voor de VVD cruciaal in een coalitie met progressievere partijen, na verkiezingsdag in een diep gat kan vallen. Woensdag schetste NRC al het sluimerende ongenoegen in de partij over de campagne, de naam Pieter Omtzigt viel, en een zwakke uitslag kan Hoekstra verder onder druk zetten.
Een partijprominent vertelde me donderdag dat hij liever ziet dat Hoekstra het stokje overgeeft aan Omtzigt. Het geluid klinkt breder in de partij.
Complicatie is dat Hoekstra eerder intern de indruk wekte dat hij Pieter Heerma als co-onderhandelaar in de formatie wil. Maar volgens direct betrokkenen zegde Hoekstra donderdagavond 10 december – de dag dat Hugo de Jonge zich terugtrok als partijleider – in aanwezigheid van drie CDA-getuigen die rol aan Omtzigt toe.
Rond Hoekstra wordt daarvan nu gezegd: eerst maar zien of we duo-onderhandelingen krijgen.
Het oogt allemaal zo volatiel dat je niet verbaasd moet zijn als de partij een lastige start van de kabinetsformatie tegemoet gaat.
Want zo werken formaties ook: tegenover het gebrek aan drama dat topambtenaren bij al die eindeloze voorbereidingen produceren, staat doorgaans de overdosis drama die politici daarna leveren.
Geen opmerkingen:
Een reactie posten
Opmerking: Alleen leden van deze blog kunnen een reactie posten.