Onervaren topambtenaren zijn funest voor kwaliteit bestuur
Algemene Bestuursdienst De helft van de Haagse topambtenaren is relatief onervaren. „Mensen krijgen niet de tijd om te rijpen in een functie”
/s3/static.nrc.nl/bvhw/files/2020/02/data55480837-b94b6c.jpg)
Op de twee meest geplaagde ministeries is de draaimolen van de ambtelijke top in volle gang. Justitie en Veiligheid krijgt over twee weken een nieuwe ambtelijke baas. De op een na hoogste ambtenaar is nog geen week in dienst. De ambtelijke baas van één directie zit er net drie weken. Zij laat een vacature achter op een andere directie. De Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid is net een jaar aan het werk. De korpschef van de politie stopt over twee maanden.
Bij Financiën is de wisseling van de wacht nog rigoureuzer, terwijl het departement druk is met de afwikkeling van de toeslagenaffaire. De hoogste ambtelijke baas, de secretaris-generaal, is net begonnen. Er zijn vacatures voor de leiding van vier van de zes directies. Daaronder vallen drie nieuwe directeuren-generaal bij de geplaagde Belastingdienst. De ambtelijke leiding van de twee andere directies is nog geen twee jaar in dienst.
Terwijl de rechtspraak, het Openbaar Ministerie, de politie, de Immigratiedienst en de Belastingdienst kampen met forse problemen, werkt de ambtelijke top zich in. En zo gaat het op meer ministeries.
De Haagse banencarrousel is op hol geslagen. Topambtenaren wisselen veel sneller van functie dan de bedoeling is. Nog geen derde van de huidige groep zat vijf jaar in zijn vorige functie, wat het streven is. Een derde blijft nog geen drie jaar.
Deze hoge omloopsnelheid heeft funeste gevolgen voor de kwaliteit van het openbaar bestuur, zeggen ervaringsdeskundigen. Je hebt twee à drie jaar nodig, zeggen geïnterviewden, om de vaak complexe dossiers op je directie te doorgronden, de belangrijkste spelers op die onderwerpen te leren kennen, en de dynamiek in de coalitie en in de Kamer te kunnen overzien. NRC sprak met bijna twintig (voormalige) topambtenaren, (oud-) politici en voormalig bestuurders van uitvoeringsorganisaties over de reuring rond de landelijke ambtelijke elite. Vooral diegenen die nog in overheidsdienst zijn, willen alleen anoniem spreken.
/s3/static.nrc.nl/bvhw/files/2020/01/data54397338-1e0b77.jpg)
Passanten op eigen ministerie
„Mensen krijgen niet de tijd om te rijpen in een functie”, zegt Tjibbe Joustra. Hij was dertig jaar topambtenaar, onder meer de hoogste ambtenaar op het ministerie van Landbouw in de jaren negentig.
Het snelle rouleren heeft voor het openbaar bestuur nog een schadelijk neveneffect, zeggen geïnterviewden. Niet alleen de politieke leiding wisselt elke vier jaar, de ambtelijke intussen ook. Zo worden ook topambtenaren passanten op een ministerie. Een consultant die veel voor ministeries werkt ziet hoe zij aan gezag inboeten: „Ondergeschikte ambtenaren weten: die is binnenkort toch weg.”
Dat je niet té snel moet wisselen, ziet ook de Algemene Bestuursdienst (ABD), de banenpoule waar zo’n veertienhonderd rijksambtenaren in leidinggevende functies deel van uitmaken. Binnen deze poule geldt het 3-5-7 principe. Een ABD’er moet minimaal drie jaar op zijn plek zitten, dan pas heeft hij zijn functie onder de knie. In de jaren daarna zou hij moeten ‘oogsten’. Na vijf jaar moet de topambtenaar uitkijken naar een andere functie, en na zeven jaar moet die echt weg. Voor de zogenoemde ‘topmanagementgroep’ van de ABD – de elite van (plaatsvervangend) secretarissen-generaal en directeuren-generaal op de ministeries en directiefuncties bij overheidsinstellingen als het KNMI en het Planbureau voor de Leefomgeving – is de zeven jaar een harde grens. Dan loopt het contract af en dient de topambtenaar een andere baan te hebben gevonden. Lukt dat niet binnen twee jaar, dan komt hij in de WW.
Dat verplicht rouleren is ontspoord, zeggen ook de voorstanders.
Ook de Tweede Kamer heeft haar toorn op de ABD gericht, sinds een aantal topambtenaren na gebleken mismanagement door het roulatiesysteem weer een nieuwe, goed betaalde functie binnen de dienst kreeg. Zo werd de voormalige directeur Toeslagen bij de Belastingdienst eind 2018 overgeplaatst naar de afdeling Midden- en Kleinbedrijf, terwijl hij door veel gedupeerde ouders verantwoordelijk wordt gehouden voor de uit de hand gelopen fraudebestrijding.
De Kamer dwong verantwoordelijk minister Raymond Knops (Binnenlandse Zaken, CDA), tot een diepgravend onderzoek naar het functioneren van de dienst. Wanneer dat klaar is, is nog onbekend.
/s3/static.nrc.nl/rechtenbestuur/files/2020/02/0602binvogelzang.jpg)
Verkokering doorbreken
Dat ambtenaren regelmatig rouleren is geen toeval. Juist om die reden is de ABD in 1995 opgezet. De dienst moest voorkomen dat topambtenaren zouden vergroeien met hun ministeries. Ze konden zo meer kennis van verschillende terreinen verwerven en beter met ambtenaren van andere ministeries leren samenwerken. Toenmalig minister Hans Dijkstal (Binnenlandse Zaken, VVD) schreef de Kamer dat hij „de traditionele, tot verkokering geneigde overheidsaanpak” wilde doorbreken. Dat is allemaal gebeurd, zeggen de geïnterviewden.
Ook belangrijk: politici wilden zo de ‘vierde macht’ van topambtenaren breken. In de jaren zeventig en tachtig hadden sommigen meer invloed op het beleid dan de politici, dat waren maar voorbijgangers. Zo drukte de vorig jaar overleden Frans Rutten van 1973 tot 1990 als secretaris-generaal op Economische Zaken een groot stempel op het economisch beleid van vele kabinetten.
Maar dat een topambtenaar na zeven jaar moest vrezen voor zijn baan, was nooit de bedoeling, zegt Wim Kuijken, als secretaris-generaal Binnenlandse Zaken betrokken bij de oprichting van de Algemene Bestuursdienst. „Die zeven jaar wordt nu als valbijl gehanteerd. De topambtenaar van Rijkswaterstaat moest na zeven jaar weg, hoewel hij geweldig functioneerde, maar er zijn meer voorbeelden. Mensen gaan angstiger opereren, dat is een menselijke reactie. Het is een grof middel dat verkeerd werkt.”
Een gevolg, vertellen geïnterviewden, is dat weinig ambtenaren het aandurven vijf jaar op hun plek blijven zitten. Op dat niveau zijn de banen die een promotie betekenen schaars. Stel je voor dat er in de twee jaar daarna geen goede baan vrijkomt? Dan sta je op straat. Topambtenaren gaan daarom al ruim voordat ze vijf jaar op een plek zitten, om zich heen kijken. Komt er iets moois voorbij, dan happen ze. Zo zijn ze weer zeven jaar veilig. Deze onrust versterkt zichzelf. Hoe vaker ambtenaren ‘te vroeg’ wisselen, hoe sneller functies vrijkomen die ook vervuld moeten worden.
Veel ministeries hebben onervaren leiding
Aantal dienstjaren van topambtenaren per departement
Niet bekend
Minder dan drie jaar in vorige functie
Drie tot vijf jaar in vorige functie
Meer dan vijf jaar in vorige functie
Ambtenaren wijzen op de recente carrièresprongen van Dick Schoof en Erik Akerboom. Schoof was net iets meer dan een jaar hoofd van de AIVD en werd secretaris-generaal van het door schandalen geplaagde Justitie – hij was de enige kandidaat. Akerboom volgt hem op bij de AIVD, nadat hij nog geen vier jaar chef was van de Nationale Politie, die gebukt gaat onder grote problemen.
Of neem Hellen van Dongen, die eind vorig jaar ‘project’-directeur-generaal werd van het politiek explosieve stikstofdossier. Zij is een ervaren topambtenaar, maar heeft geen aantoonbare relevante kennis op dit technische dossier.
In een reactie laat de Algemene Bestuursdienst weten dat voor het oplossen voor het stikstofprobleem „zowel leiderschapsvaardigheden als inhoudelijke kennis nodig zijn, maar niet per se in één persoon vertegenwoordigd. Een ABD’er is een publiek leider, en voor een leider is het in het huidige tijdsgewricht cruciaal om te beseffen wat je zelf kunt en wat je nodig hebt van anderen, zonder zelf alle wijsheid in pacht te hebben.”
Voor de ambtelijke carrière is snel wisselen ook beter. Dan ben je meestal al weg voordat de uitvoeringsproblemen van de door jouw bedachte plannen de krant halen. Politici willen ook graag zulke schadevrije ambtenaren. „Dat noemen ze dan een ‘safe pair of hands’”, zegt een consultant die voor veel ministeries werkt. Tjibbe Joustra: „Mijn stelling is: je mag pas weg van je post als je je eigen rotzooi hebt opgeruimd, maar dat gebeurt niet.”
Correctie (21 februari 2020): In een eerdere versie van dit bericht stond dat er 89 topambtenaren op ministeries zitten. Dat moeten er 88 zijn, een van hen verliet begin deze maand de Rijksdienst.
Geen opmerkingen:
Een reactie posten
Opmerking: Alleen leden van deze blog kunnen een reactie posten.