Misstanden wel zien en dan zwijgen lokt klokkenluiders uit

Waarom komt er geen parlementair onderzoek naar het horen, zien en zwijgen van hoge ambtenaren? 

In de Gedragscolumn vraagt Petra Jonkers zich af waarom de een lekt en de ander (weg)lakt.

25 september 2019

Klokkenluider Ad Bos in 2011 voor de parlementaire enquetecommissie Bouwfraude.
FOTO ROEL ROZENBURG/TWEEDE CAMERA 

Tijdens de Algemene Beschouwingen vorige week steunde de gehele Tweede Kamer het voorstel van CDA en CU om de dienstverlening van overheidsinstanties aan een parlementair onderzoek te onderwerpen. 

Zijn de instanties er nu voor de burgers, of voor de regels, vroegen Kamerleden zich af?

Dat is een belangrijke vraag, zij het rijkelijk laat gesteld. Media, burgers zelf, de Nationale Ombudsman en belangengroepen brachten immers al misstanden aan het licht bij het UWV, de Belastingdienst/Toeslagen en het CBR, de instanties die de Kamerleden willen gaan onderzoeken: de diensten lijden onder gebrek aan geld, tijd en mankracht en soms ernstig verouderde ICT-systemen. Ze zijn slecht bereikbaar en kosten van gemaakte fouten verhalen ze op burgers die daardoor klem komen te zitten.

Niet malse conclusies

Tegelijkertijd lijken de diensten weinig te doen met alle onderzoeken, ook met die ze zelf laten uitvoeren; dat van de Tweede Kamer komt daar nu bovenop. Het UWV liet vijf interne onderzoeken doen naar ten onrechte uitbetaalde uitkeringen aan gedetineerden. 

De dienst Toeslagen van de Belastingdienst stortte een groep ouders in een hopeloze schuldenproblematiek en de Nationale Ombudsman, de Kinderombudsman, de Raad van State en de Auditdienst Rijk bogen zich daar al over. ze kwamen met niet-malse conclusies. 

En dan heeft staatssecretaris Menno Snel oud-minister Piet Hein Donner nog gevraagd te onderzoeken of de belastingdienst ‘het burgerperspectief’ wel voldoende centraal stelt. Een retorische vraag en een omtrekkende beweging van de staatssecretaris, zo lijkt het. Pas eind van dit jaar komt Donner met zijn bevindingen.

Onderste steen

Intussen proberen dagblad Trouw en RTL Nieuws de onderste steen boven te krijgen. Ze ontdekten dat ambtenaren van de Belastingdienst onderzoekers frustreerden in hun werk en dat de ambtelijke top al veel eerder op de hoogte was van het illegaal optreden van sommige ambtenaren. Tegen wil en dank, door een klokkenluider, kwam niettemin cruciale informatie naar buiten. Hij/zij werd op non-actief gesteld.

Nu bestaat het risico dat het politieke debat zich straks toespitst op de vraag wanneer staatssecretaris Snel en zijn voorganger Eric Wiebes van deze kwestie op de hoogte waren: informeerden zij de Tweede Kamer juist en bijtijds? Dat is nodig, maar slechts het politieke sluitstuk van de kwestie. Veel interessanter zijn de keuzes van betrokken ambtenaren. Een bracht informatie naar buiten, anderen schermden informatie juist af. Lekken en lakken, waarom doen ze dat?

Horen en handelen

Wat betreft het lekken: er is nogal wat moed nodig om de klok te luiden en dat doen werknemers doorgaans pas als ze bewijs hebben voor ernstige misstanden. Daar is veel onderzoek naar gedaan. Wie misstanden ontdekt, weegt eerlijkheid en loyaliteit tegen elkaar af; juist wie represailles vreest bij het intern aankaarten van misstanden zou uiteindelijk eerder naar buiten treden. Verder spelen individuele eigenschappen en de directe werkomgeving een rol: bijvoorbeeld de mate waarin iemand zich als lid van een bepaalde groep ziet, of zijn of haar dienstjaren.

Dan de lakkers: in onderzoeken naar klokkenluiders mist vaak het hearing-en-acting-gedrag van (hogere) ambtenaren. Dat constateerden onderzoekers in het VK in opdracht van de National Health Service, vorig jaar. Ze namen alle literatuur over klokkenluiders door om te bekijken wat er te verbeteren viel in de praktijk. Het viel ze op dat het klokkenluiden vaak als een individuele actie wordt gezien. Maar naast effective voicing is hearing en acting van leidinggevenden cruciaal voor het effectief optreden tegen misstanden. Onderzoek daarom, zeggen ze, het deaf concept: het niet-willen-horen over of reageren op misstanden door leidinggevenden.

Te politiek-sensitief

Dat niet-willen-horen kan wel eens mede bepaald zijn door de politieke sensitiviteit van (hoge) ambtenaren, een vaardigheid waar ze nu juist op worden geselecteerd. Ze spelen bijvoorbeeld een rol in het afzwakken van onderzoeksrapporten die te onafhankelijk of te helder zijn, zoals die van het Bureau ICT Toetsing. Misschien is dat ook de reden dat er bij de Belastingdienst zoveel onderzoeken naast elkaar nodig zijn; het duurt even voordat politiek-sensitieve barricades omzeild zijn.

Door zich te omgeven met politiek-sensitieve topambtenaren snijdt een minister of staatssecretaris echter ook belangrijke informatiebronnen af. 

Volgens Scandinavische onderzoekers zijn ambtenaren meer genegen hun minister en de buitenwereld te informeren over misstanden in een systeem met een minder gepolitiseerde ambtelijke top, zoals in Zweden. 

Dat lukt vooral bij een duidelijk onderscheid tussen topambtenaren en politieke adviseurs. Zijn er nauwelijks politieke adviseurs, of is er maar een, en treden daarom topambtenaren als zodanig op (in Denemarken) dan neemt de bereidheid de minister te informeren over misstanden juist af.

De Tweede Kamer doet er straks goed aan zich bij de opzet van het parlementaire onderzoek naar overheidsdiensten niet te laten influisteren door politiek sensitieve ambtenaren. Misschien kunnen burgers onderzoeksvragen aandragen?

Petra Jonkers is politicoloog en rechtssocioloog. Eerder publiceerde zij over gedrag en kwaliteit van regelgeving. De gedragscolumn verschijnt regelmatig en wordt geschreven door sociale wetenschappers.

https://www.nrc.nl/nieuws/2019/09/25/misstanden-wel-zien-en-dan-zwijgen-lokt-klokkenluiders-uit-a3974423